事业单位性质医院清算关闭后其资产归属的分析意见
2017-08-07
前言及背景介绍：毫无疑问，无论在投资领域，还是在国资改革领域，医院行业都是热点之一。除了行业本身因涉及民生而带来的举国关注之外，还涉及到“三供一业”剥离、事业单位改制、非营利机构改革方向、混合所有制改革等热点问题。
我们的律师团队在短短半年的时间里，针对医院开展尽职调查，改制重组等工作的，就有20余家。在上述工作过程中，我们发现，医院体系，因历史背景复杂，以及现有法律法规滞后，在医院体制改革过程中，有很多地方没有现成规定，更谈不上有什么具体工作方案或者操作指引。大量问题需要小心论证和大胆尝试。
对于改革探索者和参与其中的律师而言，具体专业水平和法律综合驾驭能力要求非常之高。我们一边研究，一边愿意将我们的研究成果公示共享，以抛砖引玉，以共同探索，推动医院体制改革的发展。今天我们仅针对其中一个问题进行分析分享。
一、背景信息
某医院为原大型国企举办的事业单位法人。一方面，其举办单位正在进行国有企业改革改制，根据三供一业等政策，举办单位要将某医院剥离给专业的医院集团。
另一方面，因为举办单位经营情况并不乐观，对于某医院的投入不足，无论是资金投入还是人才配给都存在较大短缺，导致某医院经营状况堪忧，因地理位置较偏，其服务、辐射区域内并无第二家医院。这个区域内的老百姓急切希望某医院能够发展壮大起来。
改革过程中，有了契机。某医院集团拟从市场占有的角度，重组整合某医院。
重组整合可能存在二个不同的阶段：第一阶段，医院集团更换为举办单位后，维持事业单位独立法人资产所有权不变。第二阶段，对某医院进行公司化改制，医院集团持有改制后某医院的100%的股权。
对于此种操作，医院集团较为有信心。
但是，在第二阶段也存在另外一种可能性，就是直接对某医院进行清算关闭，医院集团接收全部资产后新建医院转型升级。
对于某医院清算关闭后的剩余财产，法律上能否可以归属于医院集团所有？
医院集团无法确认。医院集团如果无法得到一个较为清晰合理的意见，则可能放弃对于某医院的整合重组。这不仅将直接影响某医院的生存发展，更将影响到某医院此前服务区域内的老百姓的看病就医问题。
二、具体问题
事业法人性质的医院，如果清算关闭，如何认定其剩余资产权的归属。
我们认为，某医院作为独立的事业单位法人，在正常运行过程中，对其所有的资产享有占有、使用、收益、处分的权利。对于某医院在清算关闭后，剩余财产的归属，现有法律法规并无明文规定。我们认为，其清算后剩余财产，应当由其举办单位处置，也就是间接归属于其举办单位所有。
三、相关分析意见
一、某医院作为具备独立法人资格的事业单位法人，在其设立、运行、变更、注销等工作过程中，应当适用事业单位相关管理规定。
二、某医院的性质，属于公益二类事业单位。
根据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发［2011］37号），事业单位共分为三类：一是承担行政职能的事业单位，二是从事生产经营活动的事业单位，三是从事公益服务的事业单位。其中从事公益服务的事业单位又细分为两类：公益一类事业单位和公益二类事业单位。承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位为公益二类事业单位。某医院即为此类事业单位。
三、公益二类事业单位如果改制，首先应经过清产核资程序，确定其出资人机构。
尽管目前缺乏公益二类事业单位改制单独、具体的规定，但是可以参照《<关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定>的通知（财资［2017］13号）》（以下简称13号文）。13号文第三部分第（十七）项规定：“经营类事业单位权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产，须在权属界定明确后处置。资产权属关系确难以明确，或历史资料不齐全、或依据现行法律法规和历史文件材料无法判断资产产权归属的，暂按国有资产管理。处置被设置为担保物的国有资产，应当符合《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》等法律有关规定。”
根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第四十二条：“事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：（一）根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要，被纳入统一组织的资产清查范围的；（二）进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；（三）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；（四）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；（五）会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；（六）同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。”
第四十三条：“事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，并按照规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施，但根据国家专项工作要求或者本级政府工作需要进行的资产清查除外。”
第四十四条：“事业单位资产清查工作的内容主要包括基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。资产清查的具体办法由财政部另行制定。”
根据13号文第一部分第（三）项：“原由主管部门管理的经营类事业单位转制为企业后，出资人机构已明确的，应当与原主管部门脱钩，由履行出资人职责机构依法实施监管。出资人机构未明确的，由原主管部门所属事业单位按照现行管理体制履行股东（或投资人）职责，依法实施监管，并稳步纳入党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管体系。原为国有企业管理的经营类事业单位转企后，原则上由该国有企业履行出资人职责。”
因此，某医院作为从事公益服务的事业单位，在其重大整合重组过程中，资产管理可参照13号文的规定，确定举办单位为出资人机构。
某医院转制或者改制后由举办单位履行出资人职责。
四、出资人职责，既是权利，也是义务。权利部分，包含了对于清算剩余财产的所有权。
根据《关于印发<城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法>的通知（国经贸企［1996］895号）》（以下简称“该办法”）第三条规定：“所有在国家各级工商行政管理机关登记注册为集体所有制性质的各类城镇集体企业、单位，包括各类联合经济组织、劳动就业服务企业、有关事业单位，由集体企业改制为各类联营、国内合资、股份制的企业，以及以各种形式占用、代管集体资产的部门或企业、单位，在清产核资中须按照本暂行办法界定产权。”因此，某医院作为事业单位，在进行清产核资中仍应当按照该办法界定产权。
根据该办法第五条：集体企业清产核资中的产权界定工作要本着“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的原则，既要体现“谁投资、谁所有、谁受益”，又要保证集体企业的合作经济性质。
该办法第八条：“各类企业、单位或法人、自然人对集体企业的投资及其收益形成的所有者权益，其产权归投资的企业、单位或法人、自然人所有。”
根据上述原则，确定的出资人，对于其出资、投资的资产，享有所有者权益并不违反法律禁止性规定。
具体结合某医院的情况分析，可以采取相应措施，将某医院的出资人调整为某大型国企的下属某全资子公司。根据相关规定推断，某医院如果转制，则由某全资子公司履行出资人职责。也就是说，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，如果某医院转制为企业，则其出资人职责和权利，归属于某全资子公司。也包括如果某医院企业清算关闭，其剩余财产归属于其举办单位——某全资子公司所有。如果某医院改制为有限责任公司，则其100%的股权，将由某全资子公司持有。
我们在尽职调查过程中，查找到某医院此前在事业单位登记管理局批准备案的某医院章程中规定：“单位终止后的资产归举办单位所有。”再结合上述分析意见，我们建议，某大型国企将对某医院的举办单位变更为其下属的全资子公司。经过相关程序确认该全资子公司为某医院的举办单位。某医院集团以法定程序收购该全资子公司。收购完成后，某医院集团的下属全资子公司即作为某医院的举办单位。上述行为，履行了相应的国资转让程序，经过当地国资管理部门批准及确认。某医院集团此前的顾虑，已经完全消除。现在，某医院集团已经开始注资打造某医院的软、硬件条件，提升医疗服务水平和服务质量。当地老百姓的医疗环境得到大大提升。这也是我们希望见到的结果。
作为专业从事改革改制近20年的律师团队，我们经常在工作过程中遇到很多前人没有给出具体操作方案的问题，甚至也无法找到明确的法律法规、规范性文件的具体指引。这种情况下，我们只有持着严谨慎重的态度，利用缜密细致的法律思维，结合国家整体经济形势、行业发展趋势等综合分析、预判，最终还得落脚到具体、可信、可行的法律知识要点上。针对可以实施的创新方式，给出建设性的意见和建议，给予指导和方案设计。针对确有明确法律障碍的问题，综合经济、法律等各种途径，另行寻找解决方案。所有工作努力的宗旨只有一个，利用法律知识，作为专业律师，推动商业经济的合法变革，推动社会的全面进步，真正支持到更多的人，创造不断优化进步的社会环境。
这，就是做律师的意义。
作者：杨蕤，k8凯发天生赢家·一触即发重庆办公室合伙人、律师，主要执业领域为并购重组、企业拯救与破产等。
邮箱：yangrui@cqhaolun.com
陆野，k8凯发天生赢家·一触即发重庆办公室律师，主要执业领域为并购重组、企业拯救与破产等。
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