城市更新中土地方违约实证分析
2018-2-11
内容摘要：由于城市更新项目实施开发具有程序复杂、牵涉利益主体众多、合作周期长、合作利益巨大、履约行为交叉进行、政策性强、合约无法穷尽履行细节等特点，在城市更新项目实施过程中，违约经常发生于土地方（即原权利人或业主）与投资方（开发商）之间或投资方股东相互之间，了解违约的通常表现以及当前司法案件的裁判动态，对于预防违约和违约救济具有重要意义。
一、土地方违约的纠纷表现形式
在目前的市场环境下，深圳土地项目资源少，投资者众多，形成了土地方占优势的卖方市场，土地方往往自恃拥有土地，在签订城市更新合作协议时不接受大部分对其违约的限制条款，鉴于目前关于城市更新合作开发中违约损失赔偿没有统一的裁判标准，多凭借法官的自由裁量，往往对投资方利益的保护乏力，诱发土地方违约的风险。而对于投资方来说，由于签订合作开发协议时的“不对等”条款，且城市更新项目人力、物力绝大多数由投资方投入，其违约可能性相对较小，即使对于实力较小、资金链存在问题的投资方，投资方能很快通过融资或者与其他资金方合作的方式度过难关。
土地方违约纠纷的主要表现形式如下：
（一）土地方直接终止合同履行。
如土地方通过通知或以其行为明示，不再履行原合作开发协议等。
（二）土地方恶意与第三人签订合同，拒绝与原投资者继续履行合同。
（三）土地方无法提供土地、无法取得项目立项、相关许可文件，或取得的土地用途与合同目的不符，致使合作开发协议实际上不能履行。
（四）在土地方为多个权利人的情况下，其中一方不同意履行，导致无法形成单一主体。
（五）由于土地方原因，使标的项目土地被查封等，造成土地方对投资方的违约。
（六）由于第三人的原因，使土地方的合同义务没有全面履行或如期履行。
如租户拒不搬迁使地上建筑物难以如期腾空交付搬迁物业，造成土地方对投资方的违约等。
（七）土地方提高要价。
即随城市更新项目市场升温，土地方要求投资方提高合作的对价，如投资方不答应，土地方便中止合同履行等。
（八）其他形式的违约。
二、土地方违约的数据分析
根据公开渠道收集到的案件信息，将全国各地区各层级法院审理的城市更新案件进行整理分析（数据截至2018年1月），我们发现，土地方违约案件呈下列态势：
（一）案发数量总体上呈逐年上升趋势，土地方违约数占比较大。
全国城市更新案件，自2011年的2件激增至2017年的214件，7年间共发生了732件与城市更新有关的案件，如下表：
从上表可见，全国范围内城市更新案件2011年发生了2件，占比0.27%；2012年发生7件，占比0.96%；2013年发生24件，占比3.28%；2014年发生117件，占比15.98%；2015年发生202件，占比27.6%；2016年发生166件，占比22.68%；2017年发生214件，占比29.23%，呈现出总体增多的趋势。
由表可见，在城市更新案件中涉及一方违约的案件就达334件之多，其中2011年及2012年未发生，2013年共8件，占比2.4%；2014年共57件，占比17.07%；2015年激增到145件，占比43.41%；2016年及2017年均为62件，各占比18.56%。
由上表可见，在作者收集到的城市更新违约案件中，违约来自土地方的就有201件，占比60.18%，而非土地方违约案件则只有133件，占比39.82%，可见土地方违约在城市更新项目中发生的可能性要远远大于非土地方违约，土地方违约在城市更新中是项目顺利进行的主要障碍之一，也是所有开发商不得不投入大量心思预防的关键之所在。
（二）违约多发生在实施主体确认之前。
由于城市更新项目合作以项目公司取得《城市更新改造实施主体确认书》为阶段性的里程碑。一般来说，合作前期主要需土地方出面、投资方协助完成专项规划审批、拆赔协议签署、以项目公司名义取得《城市更新改造实施主体确认书》，后期主要由投资方负责、土地方协助办理规划用地、报建、开发销售等手续。通常，在实施主体资格确认以后违约导致合作根本违约的案例并不多，合作项目在通过投资方妥协谈判后补充约定相关条款，甚至司法强制能继续履行完毕。
从违约的阶段来看，以拆除重建类城市更新为例，主要发生在合作协议签订以后实施主体确认以前，包括编制计划阶段、土地及建筑物核查阶段、规划审批阶段、实施主体确认阶段。
从上表可以看出，城市更新纠纷中，在实施主体确认前发生的违约纠纷为267件，占比79.94%，在实施主体确认之后发生的违约纠纷为67件，占比20.06%，实施主体确认前发生的违约纠纷远远多于实施主体确认之后所发生的违约纠纷。
（三）违约多见于土地方单一或少数。
如前所述，城中村/旧屋村项目、公司作为单一权利人的项目或几家公司作为权利人的旧工业区、旧厂房等成片开发项目是土地方违约的主要事发地。对于权利人较多且分散的旧住宅区、旧商业区、旧工业区往往难以就解除之前的协议形成一致意见，土地方单一或少数时违约情形时有发生。
从上表可见，城市更新纠纷在土地方单一或少数时发生的案件有312件，占比93.41%，而土地方多数时发生的案件有22件，占比6.59%，土地方单一或少数时违约发生的概率远大于土地方多数违约概率。
三、土地方违约案件的司法裁判态势
（一）约定的违约金易支持，但损失赔偿在于举证，项目预期收益难举证难支持。
如约定了违约金，一般会按照违约金的约定进行裁判。除非土地方能举证证明违约金过高，才能调整，但因举证困难，往往得不到支持。
城市更新项目前期投入较大，侧重摸底沟通，需要设立多个部门，委派诸多更新专员介入，聘请第三方进行测绘、评估、勘察、设计等，故每年花费少则百万，多则上千万甚至数亿元。在土地方根本违约导致合同被解除情况下，前期实际支出一般要有合同、凭证、票据才能支持，但如花费没有凭证或沟通协调的花费怕很难得到支持。项目预期收益更难举证，房地产项目收益率不好确定，不同地块不同项目收益无法准确计算，若项目尚未通过专项规划批复的情况下，开发成本和开发利益均无法计算。在城市更新协议中，投资者往往希望通过约定赔偿预期利益的形式来保证土地方诚信履约，但是在司法实践中，预期利益的判断是十分困难的，预期利益的范围也是极为难以衡量的，所以法院往往对待预期利益的态度多为消极、保守。
从上表可以看出，城市更新纠纷中，支持预期收入主张的案件为0件，而不支持预期收入的案件为334件，占比100%，法院对待预期收入的态度从现有司法实践中可以看出是十分谨慎的。
（二）司法实务中裁判继续履行较慎重。
城市更新项目中投资方要成为单一权利主体实属不易，时刻面临来自诸多权利主体的拒绝签约、签约后根本违约，以及其他投资方的插足竞争，城市更新项目涉及的行政审批、各方配合行政审批事项太多，在土地方根本违约时司法裁判继续履行目前尚存在履行和强制执行障碍。司法机关在土地方未明示不履约，也没有同第三方合作，不存在履约障碍的前提下，裁判继续履行合同，但如土地方拒绝签署拆迁补偿协议，或拒绝配合实施主体确认手续，如何履行也还是一个问题，此时大多不会裁判继续履行，往往是以解除合同为裁判结果。
从上表可见，城市更新纠纷中，法院判决支持继续履行的有16件，占比4.79%，而不支持继续履行的有318件，占比95.21%，法院对待是否继续履行的态度可见一般。
