浅谈俄罗斯地下资源使用权性质
2018-6-11
随着中国“一带一路”建设的进一步发展，中俄两国合作不断向前推进，两国关系长期友好，持续升温，中国已经连续几年蝉联俄罗斯第一大贸易伙伴的地位。同时，俄罗斯丰富的矿产资源、得天独厚的地理位置以及日益完善的投资环境，受到了众多国内投资者的青睐。俄罗斯拥有世界上最大储量的矿产资源，其自然资源占有率占世界总量22%-28%，是世界上唯一可以在矿产资源方面自给自足的国家。俄罗斯已探明的矿产资源储量逐年增加，一直稳居世界第一能源大国的地位。
俄罗斯地大物博，矿产资源丰富，并且其长期以重工业为主导的经济结构决定了其完善的工业基础设施和完备的工业生产环境。近年来，受西方制裁的影响，俄罗斯开始新一轮的工业改造、基础设施建设和私有化改制，同时出台了一系列吸引外商投资的优惠政策，以优化本国的经济结构，逐渐摆脱对西方的依赖。根据中国商务部数据显示，2016年中国对俄直接投资流量12.93亿美元，截至2016年底，中国对俄罗斯投资存量129.80亿美元，投资主要分布在能源资源、农林开发和建筑建材等领域。2016年中国企业在俄罗斯新签承包工程合同255份，新签合同额26.59亿美元，在俄中国企业1000多家，其中矿产领域的中国企业占绝大多数。[1]
俄联邦1992年2月21日第2395-1号法律《地下资源法》,系统地规范了俄罗斯境内地下资源使用权的取得、转让、中止和撤销，以及矿产资源勘探开发中地下资源使用者、主管政府部门的权利义务，是我国企业对俄地下资源投资的基础性法律文件。
在现有文献中，经常见到将“Недра”（“地下资源”）翻译为“矿产资源”，笔者认为不妥，理由如下：
首先，俄罗斯《地下资源法》序言部分给出了“地下资源”的概念：“地下资源是指土层以下直至没有土层的情况下，在地表和水底以下，其深度能够进行地质研究和开发的地壳部分”。从此概念可以看出，地下资源不仅包括矿产资源，还包括不具有矿产资源的岩石圈，以及岩石间的空间。而矿产资源是指“由地质作用形成的、储存于地表和地壳中，采用现代生产技术能够为国民经济所利用的固、液、气体原料”。[2]虽然伴随着社会发展和科学技术的进步，对矿床的品位逐步降低，但作为资源，必须满足特定元素的一定富集度，否则经济上不合算，也不能被称为资源。因此，将地下资源翻译为“矿产资源”，就会将该部法律的调整范围大大缩小。
其次，该法第6条还规定了地下资源的6种使用方式：“区域性地质研究、地质研究、矿产的勘探和开采、与开采矿产无关的地下设施的建设及利用、建立受保护的地质客体、收集矿物学、古生物学及其它地质学标本材料”。[3]从上述内容可以看出，矿产的勘探和开采只是地下资源使用的一种方式。如果将“地下资源”等同于“矿产资源”，那么地下设施的建设及利用，以及收集标本也作为矿产资源使用的方式，这在逻辑上行不通。
综上，笔者认为，该法中的“Недра”应翻译为“地下资源”，其相应的使用权翻译为“地下资源使用权”。
“矿产的勘探和开采”是地下资源最常见和最重要的使用方式。在这一领域中，“地下资源”和“矿产资源”的内涵基本一致。为方便中国读者，本文将不对“地下资源使用权”和“矿产资源使用权”进行区分，统称为“矿业权”。
俄罗斯《地下资源法》对矿业权的属性并未明确规定，这可能与俄罗斯物权法律制度比较薄弱有关。俄罗斯的物权法律制度经历了一个从有到无，再从无到有的过程：18世纪，沙俄时期的物权制度已初步建立。随着十月革命的胜利，这些制度作为私有制的剥削制度逐渐被废止。1964年前苏联的民法典中，起主要作用的是与债权相对立的所有权制度。“物权”这一术语甚至从法律的篇章和规范名称中消失了，他物权也不存在了。再加上国家单一制的经济体制，导致1964年民法典中所有权的规定也只是形同虚设。从私有化改革开始，物权制度开始在前苏联和后来的俄罗斯重建。特别是在1994年的俄罗斯民法典第一部分的规则中得到较完整的发展。虽然俄罗斯民法中存在物权制度，但我们认为，按照对俄罗斯《地下资源法》的解读，矿业权并不具有物权属性，而是具有类似于行政许可的性质。
首先，俄罗斯《地下资源法》于1995年3月3日增加了第17.1条，对地下资源使用权的转让做出了限制，其中规定“法人按照规定程序获得的地下资源地段使用权，不得转移给第三人，包括民事法律规定的权利转让的方式，但本法和其他联邦法律规定的情形除外”。[4]按照这一规定，矿业权不能转让。这也就意味着，外国投资者不可以从现有的俄罗斯矿业公司处，收购其已拥有的矿业权。
其次，实践中常常见到，外国投资者和俄罗斯拥有矿业权的公司协商，双方在俄罗斯成立合资公司，外方投入资金，俄方投入矿业权作为出资，由合资公司开展矿山开发。按照俄罗斯法律，这种合作方式也往往行不通。按照俄罗斯《有限责任公司法》第15条第2款第2段，有限责任公司股东以非货币的财产支付注册资本，超过2万卢布时，应邀请独立评估人对该财产进行评估。[5]同时，俄罗斯《股份公司法》第34条也有类似规定。为确定双方在合资公司的股权比例，俄方的矿业权也应进行评估。[6]但是俄罗斯《评估活动法》第5条规定，评估对象可以是俄联邦法律规定的可以参加民事流转的其他民事权利客体。[7]根据俄罗斯《地下资源法》第17.1条的规定，矿业权不得参与民事流转，也就不得进行评估，也自然不能作为对公司的出资。
综上分析，矿业权不能转让，也不能作为对合资公司的出资，这可能是因为俄罗斯出于保护国家矿产安全和避免矿业权倒卖的考虑，但这严重地破环了矿业权的法律属性，很难将其归入民事权利的范畴。这也不利于矿业权在矿业企业之间的流转，从而影响矿产资源的有效配置和开发利用，不利于俄罗斯矿业的长远发展。
可能是考虑到上述规定对俄罗斯矿业的不利影响，俄罗斯《地下资源法》第17.1条规定，在下列情况下，地下资源地段使用权可以转移到另一经营活动主体：
1.法人（地下资源使用者）改组，即其法律组织形式变更；
2.法人（地下资源使用者）按照俄联邦立法，通过吸收合并其它法人，或被兼并入另一法人的方式改组；
3.法人（地下资源使用者）终止营业，按照俄联邦立法该法人被并入另一法人，另一法人符合使用地下资源应有的要求，且具备安全生产所需的专业人员、必要的资金和技术设施；
4.法人（地下资源使用者）通过按照俄联邦立法分立或分离出另一法人的方式改组，新成立的法人按照颁发给原法人的地下资源地段使用许可证，准备继续经营活动；
5.法人（地下资源使用者）作为设立人新设一家法人，新设的法人是为了在提供的地下资源地段上，按照许可证使用该地下资源地段，条件是新设立的法人按照俄联邦法律设立，且向新法人转移了地下资源地段使用许可证上所列的经营活动所必需的财产，包括地下资源地段范围内所安装设备客体的组成财产，以及具备从事和地下资源使用有关的经营活动的许可证，且原法人（地下资源使用者）在新设法人注册资本的份额，在地下资源地段使用许可证转移时，不少于新设法人注册资本的一半；
6.作为母公司的法人（地下资源使用者）经地下资源使用权转移给其子公司法人、作为子公司的法人（地下资源使用者）经地下资源使用权转移给其母公司法人，如果转入地下资源地段使用权的法人，根据俄联邦法律设立，符合俄联邦立法对地下资源使用的要求，符合该地下资源地段使用权招投标或拍卖的条件，符合该地下资源地段使用许可证的条件，且向该法人转移了地下资源地段使用许可证上所列的经营活动所必需的财产，包括地下资源地段范围内所安装设备客体的组成财产，以及在符合上述条件的情况下，作为母公司的子公司的法人（地下资源使用者）将地下资源使用许可证，按照母公司的指示转移给该母公司的另一子公司；
7.经营主体按照联邦《无清偿能力（破产）法》规定的程序，获得破产企业（地下资源使用者）的财产（财产综合体），条件是财产的获得者是按照俄联邦立法设立的法人，符合俄联邦地下资源立法对地下资源使用者提出的资格要求；
8.针对俄联邦《供水和水处理法》规定的冷热水供应和（或）水处理集中系统、这些系统的部分客体签订特许权合同、租赁合同或其他合同。[8]
在上述地下资源地段使用权转移时，地下资源地段使用许可证应当重新办理。此种情况下原许可证规定的地下资源地段使用的条件，不必重新审议。
根据产品分成协议向经营主体提供的地下资源地段的使用权的转移，以及地下资源地段使用许可证的重新办理，应按照俄联邦《产品分成协议法》进行。
应当注意的是，在法人（地下资源使用者）的名称发生改变时，也应重新办理地下资源地段使用许可证。
即便如此，俄联邦出于国家安全的考虑，对通过法人形式变更转让地下资源使用权做出了限制。如果将地下资源使用权转移给有外国法人或外国投资人参加的企业，且该外国法人或投资人直接或间接控制该法人注册资本10%以上表决权的股份，或有权根据合同或其他约定决定该法人所通过的决议或经营活动，或有权任命独任制执行机关、委员会执行机关10%以上的组成人员或能够选举该法人董事会或其他委员会制管理机关10%以上的组成人员，则该地下资源使用权不得转移，除非俄联邦政府做出特别许可。
在实践中，外国企业通过上述方式直接获得矿业权的案例很少，往往是通过股权转让的方式间接获得。如中石化于2015年12月达成协议，拟斥资13亿美元收购俄罗斯最大石化企业西布尔(Sibur) 10%的股权。2016年12月，中资财团收购俄罗斯诺里尔斯克镍业的一个西伯利亚铜矿项目13%的股权。2017年 6 月1日，海南矿业携手复星集团8.87亿美元收购俄最大黄金生产企业的股权等。
综上所述，俄罗斯《地下资源法》对矿业权的转让（移）的规定不尽合理，也不完全符合俄罗斯《民法典》规定的物权制度、不动产登记制度的本意。俄罗斯矿产资源十分丰富，且仍有许多尚未开发和探明的矿产资源，这一领域潜力巨大、前景光明。尽快对上述法律进行适当修改，使之符合当前的世界潮流，是俄罗斯的当务之急。
[1]参见商务部“走出去”公共服务平台《对外投资合作国别（地区）指南》（俄罗斯篇）。
[2]朱永峰编著：《矿产资源经济概论》，北京大学出版社2007年1月第1版，第6页。
[3]栾政明主编：《俄罗斯中亚国家矿产资源法》，中国政法大学出版社2013年10月第1版，第10页
[4]栾政明主编：《俄罗斯中亚国家矿产资源法》，中国政法大学出版社2013年10月第1版，第26页。
[5]俄罗斯联邦《有限责任公司法》第15条第2款。（Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 08.02.1998 N 14-ФЗ Cт.15）
[6]俄罗斯联邦《股份公司法》第34条。（Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26.12.1995 N 208-ФЗ Cт.34）
[7]俄罗斯联邦《评估活动法》第5条。（Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" от 29.07.1998 N 135-ФЗ Ст.5）
[8]栾政明主编：《俄罗斯中亚国家矿产资源法》，中国政法大学出版社2013年10月第1版，第26页。
张振利，k8凯发天生赢家·一触即发北京办公室合伙人、律师；主要执业领域为俄语地区（俄罗斯、中亚等）投资贸易、争议解决法律服务等，工作语言：中文、俄文。
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