国有企业进行混合所有制改革，必须提高国有企业决策效率
2018-7-06
国有企业改革始于改革开放之初，最早提出发展混合所有制经济的中央文件是1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。2013年11月12日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，则对发展混合所有制经济进行了全面、系统和深入的阐述。
国有企业历经四十年的改革，取得了令世人瞩目的成就。但正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的那样，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高。除此之外，我们认为，国有企业普遍存在着决策效率不高的问题，这个问题如不尽快解决，会影响混合所有制改革的有效推进。本文试图分析国有企业决策效率不高的影响因素及内在机理，并结合实际提出解决思路。
发展混合所有制经济，就是坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。作为微观层次的混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。国有企业混合所有制改革，就是国有资本与非公有资本（在本文中，主要指民营资本）为达成一定商业目的，通过业务合作、产权安排等对国有企业进行改组的过程。因为一些国有企业具有市场准入、土地、信贷等资源方面的优势，非公有资本也愿意与国有资本合作，参与国有企业的混改，合作各方通过优势互补将企业做强做优，从而分享企业的经营成果。但民营资本又担心国有资本在决策机制方面不透明、不清晰，会影响企业的决策效率，抑制企业活力的有效发挥，进而担心投资不能获得预期回报，这导致民营资本在参与国有企业混合所有制改革时犹豫不决。
对于国有企业决策机制存在的问题，我们通过下述两个案例进行说明。
第一个例子，某混合所有制企业X公司的案例。
X公司原为国有独资企业，为L股东全资持有，后改制为混合所有制企业，改制后X公司股权结构如下：
X公司的股权结构为：H股东持股比例为40%，M股东（管理层）持股比例为35%，L股东持股比例为25%。其中H股东和L股东均为国有资本，但两个股东之间没有隶属关系，其上级单位间也没有隶属关系，两个股东也未建立一致行动关系，董事会席位在三家股东之间平均分配，因而X公司是典型的混合所有制企业。
X公司由M股东经营，H股东和L股东不参与经营。但在决策过程中发生了问题，M股东提出的所有重大提案，例如设立子公司以扩展业务，进行股份制改制以扩大融资能力等，H股东和L股东均以正在履行内部审批程序为由拖延对提案的表决，因而M股东的重大提案在三年内均没有结果。由于管理层的所有重大提案均不能通过，企业陷入僵局，管理层无奈只好选择退出。经过一年的反复磋商谈判，管理层最终退出。由L股东的关联方完成了对M股东和L股东持有的X公司股权的收购。X公司实际上又变成国有全资企业。两家国有资本拖延做出决策，主要原因是层级较多、内部决策机制复杂，各层级及各部门之间互相推诿、决策人员不断调整所致。本案例甚至出现了要求中介机构从法律角度论证两家股东内部决策权限的问题。
第二个例子，陈发树与云南红塔集团有限公司股权转让纠纷一案。
下表为陈发树收购红塔有限公司所持云南白药股份过程中，转让方的审批过程：
此过程显示，从2009年9月陈发树与红塔有限公司签订《股份转让协议》并支付股份转让款，至2012年1月中烟总公司作出不同意本次股份转让的决定，转让方就股份转让的审批时间历时两年零三个月之久。陈发树的22亿元人民币股份转让款就这样无收益的在红塔有限公司的账上存放了近四年（该案于2014年7月终审判决），这不能不说陈发树有投资机会的损失。
上述两宗案例说明，鉴于国有资本决策机制和决策期限不透明，在国有企业混合所有制改革完成后，如果企业由国有资本控股或国有资本持股比例较大，非公有资本会因担心国有资本决策效率低而影响其参与国企混改的积极性。
根据《中华人民共和国企业国有资产法》，国有企业委托--代理结构可以总结为：国有资产属于国家所有即全民所有——国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责——国务院及地方人民政府授权国资委等部门对国家出资企业履行出资人职责--国资委等部门选聘经营管理团队（董事会、监视会、管理层）经营国家出资企业。而民营企业委托代理结构为：民营资本选聘经营管理团队（董事会、监视会、管理层）经营企业。
通过对比民营企业和国有企业的委托--代理链条可发现，国有企业的委托--代理模式因层层委托，代理链条长，而使其决策机制复杂，决策期限不透明。
（二）国有企业的委托——代理结构，导致国有资本对经营层的干预效率低
作为代理人的企业经营层，在其不能履行忠实勤勉义务，导致企业经营效率降低，盈利能力下降时，国有资本不能迅速地作出反应，进行干预，因为企业经营的好坏，不会直接影响其利益。相反，民营资本对此会迅速地作出反应，进行干预，直至管理层恢复经营管理效率。如果经营层没有能力改善企业的经营状况，民营资本会立即调整经营层。民营资本之所以对管理层的经营效率如此敏感，因为企业运营的好坏、盈利与否，与其息息相关，这种利益传导机制使得民营资本对经营层的干预更为积极，更为直接有效。
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）指出：“一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出”。为解决这些问题，国有有关部门正在完善对国有企业全覆盖的监督体系，见下表。
国企上述监督体系的特点是：从监督主体看，有出资人监督、外派监事会监督、审计监督和纪检监督；从监督内容看，包括了财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等日常经营，也包括了企业改制重组、产权交易、投资并购、物资采购、招标投标以及国际化经营等重点领域和关键环节；从监督过程看，既有事前监督，也有事中、事后监督；从监督方式看，有定期监督、专项抽查、设立稽查办公室、委派总会计师；有年度报告、一事一报告、行使纠正建议权、罢免或者调整建议权、督促整改落实、约谈；有离任审计，任中审计，任期轮审、专项审计、跟踪审计；还有严肃查处、严肃查办、巡视监督等。此外，还需建立外部监督协同机制。
上述国有企业监督体系的建立及运行不仅需要较高的成本，而且监督者本身亦需要被监督。比如，加强对监督队伍的日常管理和考核评价，健全与监督工作成效挂钩的激励约束机制，强化监督队伍履职保障。建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度，切实强化责任意识，健全责任倒查机制。完善监督工作中的自我监督机制，健全内控措施，严肃查处监督工作人员在问题线索清理、处置和案件查办过程中违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律的行为。严肃追究企业党组织的主体责任和企业纪检机构的监督责任。健全国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门在监督工作中的问责机制，对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任。
如此繁复的监督体系不仅使监督成本上升，也会带来新的问题。比如，不同的监督主体采取不同的监督方式从不同角度进行监督，会给经营层正常运营管理企业带来冲击，他们可能无法集中全部精力用于企业经营及发展上。这种监督体系充分发挥作用的确会解决避免国有资产流失、损失问题，但也有可能因此抑制了国有企业决策效率的提升。面对企业内外强大的监督压力，企业经营层会想方设法分散决策风险，在内部决策机构的设置上叠床架屋，这会进一步加重企业决策周期长、决策效率低的问题，甚至有些决策事项在企业各部门审核过程中就胎死腹中，无需企业高层最终决策了。
对于民营企业而言，所有权人是最终决策人，且最终决策人直接享有或承担决策的经济后果，不承担决策责任（被追责）；而国有企业因层层代理问题，使得任何层级的决策主体，都不直接享有或承担决策的经济后果，而仅承担决策责任。下面通过两个例子来说明这种区别：
一家国有企业在年终清账时，企业的一个客户应付账款为500万元，该客户和企业销售人员协商，年底前清偿200万元，其余300万元延期至次年3月份再行清偿。尽管这是销售人员作出最大努力才得到的结果，但企业财务负责人在审核该项建议时，反问销售人员为何不是年底情偿400万元而是清偿300万元。企业财务负责任人没有批准这一建议，500万元应收账款在年底未获任何清偿。在此情形下，即使客户同意年底偿还400万元，财务负责人可能还会反问销售人员为何不是清偿500万元。
与此相对照，看一下民营企业的决策特征。某民营企业与某大学就一项新材料开发进行合作，双方从谈判到签约及项目实施只用了一个月的时间。项目实施一年半后，由于遇到了短期内无法克服的技术障碍而宣告项目失败，企业因此损失了2000万元投资。对比两个案例里的决策过程，我们就可以看出国有企业决策与民营企业决策的区别：国有企业的财务负责人之所以没有作出有利于企业的决策，是因为信息不对称，他不知道销售人员是否诚实地汇报了完整信息，担心作出错误决策受到指责甚至被追究责任，所以宁可选择做出程序上正确但事实上不利的决策。因为这样做出的决策，决策人不会受到责任追究。此外，决策的经济后果和决策者也没有直接的利害关系。民营企业在决策中也存在信息不对称的情形，因为其直接享有或承担决策的经济后果，比如盈利或损失，不承担责任（被追责），即没有人追究决策者的决策责任，尽管可能会受到家人的责备。因此，民营企业只要判断某一事项对企业有利，其所有权人就会果断作出最终决策。国有企业的决策者由于只承担决策责任，不直接享有或承担决策的经济后果，所以为避免出现承担责任风险，其会本能地会作出更加保守的决策，拖延决策，甚至是不决策。
（一）国有企业尽可能建立扁平化的决策体系，缩短决策流程，提高决策效率。
（二）明确国有企业每一层级的决策权限及决策期限，每一法人实体应在其章程中明确规定其内部决策程序和决策权限，使合作方包括非公有资本参与方能够知悉国有资本的决策权限或期限。
（三）完善信息传递系统，保证决策者能及时得到决策所需的足够材料和信息，包括市场的、技术的、成本费用的、实施条件或措施等材料和信息，使决策者在掌握完整、充足的信息的情况下进行决策。这需要材料和信息的提供方必须保证其所提供的材料和信息是真实、准确和完整的。
我国《公司法》第74条规定了强制股权收购制度，该条规定：
有下列情形之一的，对股东会该项决议投反对票的股东可以请求公司按照合理的价格收购其股权：（1）公司连续五年不向股东分配利润，而公司该五年连续盈利，并且符合本法规定的分配利润条件的；（2）公司合并、分立、转让主要财产的；（3）公司章程规定的营业期限届满或者章程规定的其他解散事由出现，股东会会议通过决议修改章程使公司存续的。自股东会会议决议通过之日起六十日内，股东与公司不能达成股权收购协议的，股东可以自股东会会议决议通过之日起九十日内向人民法院提起诉讼。
按照该条规定，强制股权收购适用的范围非常有限，公司因股东之间冲突出现僵局时不能适应这个制度。因此，建议对《公司法》第74条做出相应修改，扩大强制股权收购适用的范围，比如增加如下规定：
（1）股东在经营公司事务时陷于僵局，各方没有能力打破这一僵局，并且有损害正威胁着公司或公司正遭受着这一损害；或者正因为这一僵局，公司的业务或事务不能正常经营；（2）支配公司的股东的行为方式对其他股东造成压制性的，致使其他股东的权利受到严重损害；（3）公司的资产正在被滥用或浪费；（4）支配公司的股东对董事会或其他股东的重要提案久拖不决等。出现上述情形之一的，一方股东可以提起强制股权收购之诉。（1）如果一方股东提起强制股权收购之诉，其他股东可以选择以公平价格购买起诉股东所持的股权；（2）由各方协商确定购买方。如果只有一方愿意收购对方股权，即由其购买。如果购买方是国有股东，应委托有资质的资产评估机构对企业进行评估，以评估值为依据确定转让价格。如果有多方股东愿意购买起诉股东的股权，则采取竞价机制，由出价高的一方受让股权。
当公司僵局的持续直接损害与公司有密切关系的第三方的利益时，法律应当允许直接利害关系方诉请法院授权其派出临时人员介入公司事务，以打破僵局。对公司有巨额信贷的银行、对公司具有连续性的最高限额贷款负有担保责任的担保人、对公众负有公共事务责任的政府采购方等都是公司的直接利害关系方。由法院授权该等直接利害关系方介入公司事务，凭借其对公司的影响力，站在中立立场上协调各股东之间的冲突，打破公司僵局。
总之，在国有企业混合所有制改革过程中，改善国有企业的决策机制，使其更加清晰、透明、富用效率，同时拓宽异议股东的退出途径（这对非上市企业非常重要），能在一定程度上消除非公有资本参与国企混改的顾虑，从而使国有资本在选择合适的民营资本作为合作方过程中有更大的空间，可以有效推进国有企业混合所制改革的进程。
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