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国有企业混合所有制改革对公司治理的积极影响

2018-7-13

《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）指出：“当前，多数国有企业已初步建立现代企业制度，但从实践情况看，现代企业制度仍不完善，部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出，一些董事会形同虚设，未能发挥应有的作用。”在当前国有企业的公司治理中，主要存在如下问题：

基于国有企业中国有资本“一股独大”的股权结构，在股东会中，国资股东享有绝对的话语权，其他非国资股东因为持股比例较小，缺乏话语权，无参与到股东会中的积极性。因此，股东会选举董事会成员流于形式，基本上是国资委或组织部门提出人选，然后再通过股东会“选举”。在这种情况下，股东会选举董事的动力大大减弱，这就形成了国有股东“一言堂”、董事会成员选举形同虚设的局面，无法有效发挥现代公司治理机制的功能和作用。

受到国资一股独大的影响，各种类型的投资主体并没有实现全方位的制衡，彼此之间也缺乏相应的监督，董事会职能和经营层职能混同，无法实现有效制衡的监督机制。董事会的职责之一是代表股东对管理层进行独立、有效地监督，但在很多国有控股企业中，董事长被视作公司的“一把手”，是董事会和总经理的领导者，董事长的权力要高于总经理。然而，根据《公司法》的规定，公司董事会是由享有平等权利的董事组成的一个会议体，而由董事会选举产生的董事长，其职权仅具有组织、协调、代表的性质，而且向总经理授权进行企业正常经营管理工作的是董事会而不是董事长。因此董事长被视为“一把手”，其本质是把董事长职能置于与总经理职能等同的位置，董事长作为董事会成员所承担的监督角色与经营者作为被监督的角色一体化了，尤其当两个职务由同一人担任的情况下，这种一体化特征更加突出，这无疑使公司治理结构中的制衡和监督机制无法有效发挥。

在国有企业中，经营层是对企业信息掌握最为全面、也最为了解企业优势和劣势的核心员工。但因为缺乏市场化的选人用人和约束激励机制，无法充分发挥经营层的潜在价值，也无法最大程度地调动经营层参与到企业经营发展中的积极性。

根据《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）和《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发[2017]36号）等规定，国有企业公司治理的主要原则为：

在推进混合所有制改革的背景下，有不少企业已经成功完成了混改，且这些企业混改最核心的内容之一就在于健全了公司治理机制。现根据以下典型混改案例，分析混改对公司治理所能发挥的作用。

2015年4月3日，康佳发布了将于5月28日召开年度股东大会的公告，会议将进行董事局和监事会换届选举，并列出了由大股东和董事会提名的4名非独立董事、3名独立董事和2名非职工监事共计9名候选人的名单。5月15日，康佳公司公告，NAM NGAI（持股0.97%）、孙祯祥（持股0.43%）、夏悦（持股0.31%）、蔡国新（持股3.01%）4位合计持股4.72%（3%以上）的股东，提名2位非独立董事、1名独立董事和1名监事候选人；5月16日，康佳公司公告，HOLY TIME GROUP LIMITED（持股0.83%）和国元经纪（持股2.49%）2位合计持股3.32%（3%以上）的股东，提名1名非独立董事、1名独立董事和1名监事候选人。康佳发布更新后的年度股东大会通知，列入了上述两波中小股东提名的7名候选人（3名非独立董事，2名独立董事，2名监事），使康佳董事、监事换届选举中，非独立董事、独立董事和职工监事均呈现候选人数多于规定当选人数的状态。

5月28日康佳股东大会如期召开，大股东和原董事会提名的非独立董事4名有2名当选，非独立事3名有1名当选，监事2名有1名当选，总计提名的9位董事和监事候选人中有4人当选。中小股东提名的非独立董事3人有2人当选，由中小股东全票表决通过，且得票数位列第一、第二；独立董事2名全部当选，监事2名有1名当选，由中小股东全票表决通过；总计7位候选人中有5位当选。6月4日，新一届董事局表决通过了选举中小股东提名的独立董事候选人张民为董事局主席，至此，新一届董事会正式形成，董事会成员共计7人，其中非独立董事4人，2人由大股东和董事会提名，2人由中小股东提名，独立董事3人，1人由大股东和董事提名，2人由中小股东提名。

康佳公司完全按规则发布了中小股东要求增加董事和监事候选人的公告，并将之列入公司发出的股东大会通知之中，中小股东和大股东及其掌控之下的原董事会可以在同一个平台上发出自己的声音，各方很便利地对所有的候选人进行审视，理性地按自己的意愿从中选择。

分析各位董事候选人的得票情况可以发现，大股东和原公司董事会提名的4名非独立董事候选人和3名独立董事候选人之间，得票率差异很小。这说明大股东华侨城在力保这7位候选人全部当选，将其投票权平均投给了他们中的每一位，而中小股东的投票产生了他们之间的差异，决定了谁当选与谁落选。中小股东则利用累积投票制，进行了集中性的投票，从而确保自己最中意的候选人能够当选。

除累积投票制的作用之外，网络投票也发挥了重要作用。康佳公司股东大会采用现场投票和网络投票相结合的方式。康佳公司这次股东大会有代表公司22.64%股权的769名中小股东通过网络参与了投票，这使通过现场和网络两种方式参与股东大会投票的中小股东总数达到了786人，代表股份占总股份的32.63%；而康佳这次股东大会的参与率为57.63%，其中中小股东32.63%的持股比例占出席股东大会有表决权股份数的56.62%，由中小股东提名推荐的2名非独立董事、2名独立董事和1名监事中，均由中小股东一致表决同意通过。

康佳公司是继格力电器2012年董事选举中第一大股东推荐的候选人落选后的又一案例，就中国目前的公司治理发展状态来说，2012年5月的格力董事选举和2015年5月的康佳董事选举，都是中国公司走向市场控制和职业经理人体制的一个重大进步。

混改后中国建材集团形成了“股东会-董事会-经理层”的委托代理模式，国有资本和民营资本是出资人代表，董事会是决策机构，经理人是经营决策的执行者，这样就形成了政企分开、所有权和经营权分离的规范治理结构。明细的治理结构进一步明确了股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使治理结构中的每个层级各负其责，形成了董事会与经理层之间相互制约的格局，有利于加强董事会与股东利益保持一致，使董事会代表所有国有资本股东、社会资本股东和民企资本股东对经理人员进行控制和监督。

中国建材集团董事会成员有10人，其中外部董事6人，来源于其下属上市公司，外部独立非执行董事占董事的半数及以上，这些外部董事与经营层之间不存在社会关系。董事会下设中国建材集团战略与投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计与风险管理委员会四个委员会，且为保持专业委员会的独立性，薪酬与考核委员会、审计与风险管理委员会成员全部由外部董事组成，而战略与投资委员会、提名委员会组成人员中外部董事也占多数，另外这些委员会除提名委员会由党委书记担任召集人之外，其他召集人均由外部董事担任。可见中国建材集团的董事会具有较强的独立性，这种规范、独立的董事会有助于董事站在公司整体角度考虑，维护全体股东的权益。

董事会明确决策的步骤，将决策和执行分开，由董事会制定公司发展战略，做决策，把握发展方向，并指导和促进经营层创造性地开展工作。如果董事会的决策内容太多，可以将经营性事务授权给经营层，由经营层做决策并执行，实现内部制衡与市场效率的结合。

中国建材集团建立了市场化的经理人选聘、考核与激励制度。通过将这三种制度相互结合，中国建材做到以下三点：第一、将原国有企业的经理人转化为职业经理人；第二、从市场上公开选聘经理人；第三、将被并购企业的经理人一并重组进来。对职业经理人的考核与薪酬坚持市场定价，根据业绩、能力和职业操守给出职业化待遇，对于做得不好的及时淘汰。

混改后，联通集团持股比例由62.7%下降至36.7%，10家战略投资者合计持股比例约35.2%，员工持股2.7%，公众股东持股25.4%，形成了多元化的股权结构。

董事会成员共13名，其中非独立董事8名，独立董事5名。中国联通推荐3名非独立董事，在所推荐的3名非独立董事中，1名当选为董事长，1名被聘为总裁，1名被聘为高级副总裁，人寿、百度、阿里、腾讯、京东各推荐1名非独立董事。本次董事会改组后，联通在非独立董事中八席仅占三席。根据联通《公司章程》第121条规定：“董事会会议应有过半数的董事出席方可举行。董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过。董事会决议的表决，实行一人一票。”联通提名的3名董事均为执行董事，而其他5名非执行董事均由其他投资者提名，代表不同利益主体的董事均积极参与并享有话语权，从而在一定程度上对董事会起到制衡作用，董事会也能更有效的发挥对管理层的监督作用。

在总部层面，部门数量由过去的27个减少为18个，减少33.3%；人员编制由1787人减少为865人，减少51.6%。同时，在联通全集团组织机构精简后的管理人员首次选聘工作中，管理人员平均退出率在14.3%左右。首聘结束后，各级聘任人员签订《业绩任务责任书》，落聘人员则参加下级岗位选聘，易岗易薪。

通过激励计划，实现核心员工与企业利益共享、风险共担。激励的对象约占全体员工的2.7%，主要是为了吸引和留住高端人才，同时让企业的经营者与国家利益、党的利益、股东利益保持一致。

混改前，东航集团100%控股。混改后，由东航集团持股45%，核心员工持股10%，联想控股持股25%，普洛斯持股10%，德邦物流持股5%，绿地金融持股5%。东航物流还组建了全新的股东会和董事会，其中董事会由9人组成，董事人数按照持股比例由股东委派，东航集团占5席，其中1名当选董事长，1名兼任总经理，联想占2席，普洛斯占1席，员工持股平台占1席。绿地和德邦则获得监事席。在公司章程的制定中也非常注意制约平衡，比如董事会在投资决策、预算制定方面，至少要获得三分之二董事会成员的认可，这就意味着除了东航委派的5名董事，至少还需要1名董事支持。虽然员工持股平台实际由东航集团控制，东航物流还是可以控制董事会的各项决议，但因为有外方股东委派的董事、监事参与，也使东航物流在今后的决策中避免了国有资本“一言堂”的局面。

在推行职业经理人制度方面，东航物流在企业混改后迈出了一大步。混改后，所有员工均与东航集团解除劳动合同，然后再与东航物流签订市场化的新合同，重新以市场竞争人员入场，让东航物流最终形成员工能进能出的管理体系以及市场化的薪酬分配与考核机制。

云南白药于2016年12月引进新华都实业，增资约254亿元，于2017年6月引入江苏鱼跃成为第三方股东，增资约56亿，两次增资完成后，股权结构由混改前的云南省国资委100%控股，变为云南省国资委持股45%，新华都实业持股45%，江苏鱼跃持股10%。

云南白药混改后，在公司治理层面真正实现了市场化和多元化的治理模式：

国资委委派了2名非体制内董事，新华都委派了2名董事，江苏鱼跃委派了1名董事。国资委和新华都各推荐的一名人员都担任了重要职务，其中，国资委推荐原董事长为总裁，不再进入公司董事会，新华都推荐了一名董事长。真正形成了多元化的董事会成员组成结构。

经理层的薪酬由董事会决定，按全球主要医药企业的薪金标准来确定薪酬，岗位价值等于企业价值，国资委不再进行工资总额、经理层薪酬管理。

作为北方信托第一大股东的天津泰达投资控股有限公司在混改后持股比例由32.33%下降至15.25%，引入的4家战略投资者持股比例分别为：15.56%、15%、15%、12%。混改后原最大国有股东泰达控股推荐副董事长人选，将推荐董事长的权利让给占股比例第一大的战略投资者。董事会成员共11人，由天津地方国有股东推荐非独立董事4人，其中1名兼任经理，由战略投资者推荐非独立董事3人、独立董事3人和职工董事1人。天津地方国有股东虽出让第一大股东位置，但仍保持在企业中的话语权，未来某一股东及其一致行动人通过增资扩股或股权转让等方式实现股权比例超过天津地方国资持股比例的，应首先获得天津地方国有股东的同意；公司经营层中的经理人选仍将由泰达控股推荐。

混改后，中国石化持有销售公司70.01%的股权，25家境内外投资者共计持有销售公司29.99%的股权。销售公司董事会由11名董事组成，中国石化派出董事4名，其中1人担任董事长，1人担任副董事长兼总经理。投资者派出董事3名、独立董事3名和职工董事1名。董事会下设薪酬与考核委员会、风险与战略委员会、审计委员会等三个专门委员会。优化了公司管理构架，设立了导向明确的绩效考核指标体系，实现了市场化、契约化、职业化的人力资源管理目标，并建立了市场化的薪酬体系和长效激励约束机制。销售公司面向社会公开招聘易捷副总经理等9名非油业务职业经理人，这是中国石化首次引入“职业经理人”制度，全面推行契约化管理和市场化薪酬待遇的运作典范。

北纺控股在混改后的公司治理措施主要如下：

北纺控股集团原治理结构中仅设置董事会，未设股东会。董事会履行部分股东会的职责，重大事项报国资委批准。混改后，通过增设股东会，将属于股东会决策的事项交由股东在股东会上表决，将公司治理结构中的权属主体、权力结构和日常经营管理职能分离，使得产权清晰、权责明确、政企分开。

混改前，企业监事会人员全部由单一股东派出的监事和职工监事组成，改革后转变为由股东按出资比例派出非职工监事，职工监事由职工选举产生，从而形成公有资本与非公有资本互相监督的局面，提高了监事会监督的公平性和科学性；

混改前，北纺控股的经理层主要由国资委选派。混改后，北纺控股通过公开选聘管理团队，避免政府直接干预企业的经营决策，同时获得一批真正懂得企业经营的管理者队伍。绩效评价机制与薪酬制度的改革提高了管理者的积极性，同时也明确了管理者的责任。

通过上述案例分析，国有企业实行混合所有制改革以后，在公司治理层面出现了一些积极的变化：

当然，不可否认的是，混改后有些国有企业的公司治理仍然存在一些问题，特别是国有资本占控股地位的国有企业，如混改后仍然保持国有资本占比比例在50%-90%之间。这类混改后的国有企业，因国有股东“一股独大”的地位没有改变，因此，无法充分实现股东会、董事会和管理层相互制衡和监督的目的，从而不能从根本上改变并提升公司的治理水平。

我们认为，国有企业混合所有制改革在产权联合重组的基础上，能否实现资本、人才、技术等资源效能的有效发挥，能否完善公司治理机制，是国有企业混合所有制改革成功与否的决定性因素。混合所有制改革从技术层面看是产权重组问题，实质是公司治理的市场化及管理者身份的转变问题。这需要从股东会、董事会和经理层三个层面构建完整的公司治理机制，即通过推动股权多元化，建立规范的董事会和经理层制度，构建一种规范有效的公司治理结构和机制。把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，才能真正达到混合所有制改革的目的。