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关于《个人所得税法实施条例修订草案征求意见稿》第十五条的意见建议

2018-10-25

根据《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》，纳税人有子女在接受学前教育和学历教育的，按照每个孩子每年12000元在税前扣除；纳税人接受继续教育的，按照每年4800元在税前扣除；纳税人负担超过15000元医药费用的，按照每年60000元限额在税前据实扣除；纳税人首套住房贷款利息，按照每年12000元在税前扣除；纳税人的房租支出，按照每年9600元至14400元在税前扣除；纳税人赡养60岁以上老人的，按照每年24000元在税前扣除。

在个人所得税专项附加扣除征求意见稿因关注民生、以人为本、减负力度大，而收获掌声一片的同时，同样通过辛勤劳动获取收入的个人经营者却只能望而兴叹。

十九大报告指出，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，必须把发展经济着力点放在实体经济上，要激发各类市场主体活力。扶助市场主体中数量最多，但自身力量不足的小微企业，是支持实体经济、稳定就业、鼓励创业、促进创新的重要内容，事关经济社会发展全局，具有十分重要的战略意义。国家一直在通过减轻税负，优化营商环境，增强小型微利企业发展动力，促进实体经济转型升级，着力激发他们的市场活力和社会创造力。

个体工商户、个人独资企业、合伙企业等个人经营的企业，正是小微企业中的典型代表。在企业所得税、增值税等主要税种均对小微企业给予减税照顾的同时，《草案》却将他们排除于专项附加扣除之外。这既不利于激发他们的市场活力，也与国家整体发展战略和政策导向背道而驰。

当前，我国正在加快建设创新型国家，以创新作为引领发展的第一动力，把创新作为建设现代化经济体系的战略支撑。加强国家创新体系建设，要建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。中小企业作为创新能力最强的市场主体，一直得到国家政策的大力支持。国家倡导中小企业建立创新文化，通过税收等各种方式促进他们的创新发展和科技成果转化。

个体工商户、个人独资企业、合伙企业等个人经营的企业，作为中小企业的重要组成部分，是最具有市场活力和创新能力的主体。而创业创新都具有高风险的显著特点，中小企业创新需要更多的资金和政策支持。《草案》将他们排除于专项附加扣除之外，使他们在税制中处于不利地位，必定不利于培养创新型劳动者大军，不利于他们的市场竞争和创新发展，也与国家的创新发展战略背道而驰。

席大大总书记强调，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展的“两个毫不动摇”，是我们党对多年来坚持和发展基本经济制度成功经验的高度概括。

中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤就当前经济金融热点问题接受采访时说，“民营经济在整个经济体系中具有重要地位，贡献了50％以上的税收，60％以上的GDP，70％以上的技术创新，80％以上的城镇劳动就业，90％以上的新增就业和企业数量。如果没有民营企业的发展，就没有整个经济的稳定发展；如果没有高质量的民营企业体系，就没有现代产业体系，支持民营企业发展就是支持整个国民经济的发展。”

在当前经济增速放缓之际，不少民营企业近来因债务和资金问题面对困境，舆论场也出现了“民营经济立场论”和“私有经济消灭论”，加重民营企业界的集体焦虑。因此，国家最高领导层频频就民营经济问题公开表态，要“鼓励、支持、引导、保护”民营经济，要出台更多政策，为民营经济创造良好稳定的营商环境。

而个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业等个人经营户，虽然规模不大，但其绝对数量和相对数量巨大，是微观经济中最为活跃、机动性最强的民营经济因子。他们能够最为快速地对包括税收在内的各种环境变化作出反应，既是最容易通过减税激发活力的市场主体，也是最容易由于税收歧视受到影响的市场主体。在全面减税降负实施积极财政政策，支持实体经济发展，保持宏观经济稳中向好的战略背景下，对个体工商户、个人独资企业和个人合伙企业实施歧视性的税收待遇，将给民营经济带来心理上和实质性的影响，不利于国家整体发展战略的实现。

在我国经济转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用，是现阶段政府工作的重要任务。今年以来，不断降税减负的目的之一，也是为了积极扩大消费，实现总需求适度扩大，配合供给结构优化，实现经济良性循环。

在这一大背景之下，却将大量个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业等个人经营者排除在大幅度的专项附加扣除之外，限制了该群体本应充分释放的消费需求和消费能力，不利于实现扩大整体消费，转换经济增长动力的发展战略。

党中央指出，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。

此次《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》推出了大幅度的子女教育、赡养老人、大病医疗、继续教育和房租房贷等扣除标准，体现了国家对于增进民生福祉，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居方面取得了实实在在的进展。但个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业等个人经营者作为通过劳动获取收入的社会普通劳动者，在个人事业发展上面对比获取固定工资薪金人群更高的经营风险和管理责任，在生活中和其他纳税人一样需要面对养育子女、赡养老人、知识更新、疾病、住房等民生问题，却在个人所得税税制改革中，被《草案》排除在专项附加扣除之外。这一不公平不合理的税收歧视，辜负了这一群体劳动者的美好期待。

美国著名经济学家斯蒂格利茨曾提出：“判断一个良好税收体系的第一个标准是公平，第二个重要标准是效率。”在现代税收法律关系中，所有纳税人的法律地位平等，不得因种族、性别、文化程度、宗教信仰、经济性质、身份地位等实行差别对待的税收政策，税收负担在国民之间的分配也必须公平合理，这就是税收公平原则的实质。税收公平原则曾被英国古典经济学家亚当•斯密列为税收四大原则之首，当代许多经济学家也将税收公平原则视为设计和实施税收制度应该遵循的最重要的原则。

税收公平原则包括税收的社会公平和税收的经济公平。税收的社会公平，即经济条件或纳税能力相当的纳税人应缴纳数额相同的税收，即同等情况同等税负。税收的经济公平要求对所有从事投资、生产、经营的纳税人，一视同仁，同等对待，以创造一个合理的税收环境，促进公平竞争。

有别于个人所得税利息、股息、红利所得、财产转让所得、财产租赁所得和偶然所得等非劳动性所得项目，综合所得和经营所得都同属于劳动性所得。从税率设计来看，《中华人民共和国个人所得税法》也考虑了个人所得税综合所得税目和经营所得税目二者大致的横向公平。《草案》在六万元减除费用、专项扣除、其他扣除三个方面也都对二者一视同仁，却在专项附加扣除上区别对待，有违税收公平原则。

此外，草案的综合所得包括了工资薪金所得、劳动报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得。由于绝大部分纳税人的主要劳动性收入是为雇主提供劳动并按月取得工资薪金，因此工资薪金所得是现阶段综合所得的主体。众所周知，从事个体生产经营，创办个人独资、合伙等企业都属于独立个人劳动，在同等条件下对个人知识、技能、素质等方面的要求高于从事非独立个人劳动的受雇者。个人创业者更承受着远高于受雇者的经营风险和管理责任。草案对这部分纳税人设置较高税负，就更不具有公平性。

税收中性是指国家征税时应避免对经济主体根据市场独立进行经济决策的过程进行干扰。然而，由于各种差异化的、复杂的税收制度的存在，使税法在执行中呈现为“非中性”，进而影响到纳税人的经济决策。税收的非中性带来了税收筹划和社会成本增加。

《草案》对同是劳动性所得的综合所得和经营所得规定了不同的专项附加扣除待遇，人为增加了税制的复杂性，在客观上增加了税务筹划的空间。上述差异性规定也增加了纳税人遵从税法的成本，增加了税务机关的管理和执法成本，进而提高了整个社会成本。其科学性和必要性值得进一步考量。