一文读懂《上市公司重大违法强制退市实施办法》

2018-11-21

2014年10月15日，中国证监会发布《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》（证监会令第107号，“《退市意见》”），按照市场化、法治化、常态化的原则，健全了上市公司主动退市制度，并初步建立了上市公司重大违法公司强制退市制度。

2018年8月27日，中国证监会发布《关于修改<关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见>的决定》（证监会令第146号，“《决定》”），进一步完善了上市公司重大违法强制退市的内容。

2018年11月16日，上海交易所（“交易所”）发布《上市公司重大违法强制退市实施办法》（“《实施办法》”），本着“从严监管、提高退市效率”的原则，对上市公司重大违法强制退市的具体情形、决定主体、实施程序及相关配套机制做出了具体规定。

一、《实施办法》明确了重大违法行为强制退市的具体情形

《实施办法》严格以相关行政机关的行政处罚决定和已经生效的人民法院司法裁判所载明的事实和结果为依据，紧紧围绕重大违法行为是否影响上市公司的持续上市地位这一关键核心，主要明确了损害市场秩序重大违法和涉及国家安全、公共安全、生态安全、生产安全和公众健康安全（“五大安全”）领域的重大违法两大类强制退市情形，特别是对于上市公司严重危害市场秩序，严重侵害社会公众利益，造成重大社会影响的，专门作为一类退市情形进行规范，对上市公司违法行为予以精准打击。

（一）损害市场秩序的重大违法

《实施办法》第四条规定，上市公司涉及欺诈发行、重大信息披露违法或者其他严重损害市场秩序的重大违法行为，且存在以下情形之一的，其应当被终止上市：

类别	具体情形
首发上市欺诈发行	上市公司首次公开发行申请或披露文件存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，被中国证监会依据《法》第一百八十九条作出行政处罚决定，或者被人民法院依据《刑法》第一百六十条作出有罪生效判决
重组上市欺诈发行	上市公司发行股份购买资产并构成重组上市，申请或披露文件存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，被中国证监会依据《法》第一百八十九条作出行政处罚决定认定构成欺诈发行，或者被人民法院依据《刑法》第一百六十条作出有罪生效判决
年报造价规避退市	上市公司披露的年度报告存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，根据中国证监会行政处罚决定认定的事实，导致连续会计年度财务指标实际已触及《上海交易所上市规则》规定的终止上市标准
交易所认定的其他情形	交易所根据上市公司违法行为的事实、性质、情节及社会影响等因素认定的其他严重损害市场秩序的情形

上表所述上市公司损害市场秩序的重大违法情形可以分为两类，分别为上市公司首发上市和重组上市时的欺诈发行及年报造假规避退市。

1.首发上市和重组上市时的欺诈发行行为。发行是构筑资本市场入口的基础性制度，《实施办法》对欺诈发行行为采取“零容忍”的态度，上市公司首发上市或并购重组中，存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，被证监会行政处罚决定认定构成欺诈发行，或者被法院以欺诈发行罪作出有罪生效判决的，均应当对其予以终止上市。

2.年报造假规避退市。上市公司对外披露的财务数据能够体现公司的持续经营能力，是资本市场定价和配置资源的主要依据，与投资者利益息息相关。个别公司通过财务造假等方式，规避了财务类退市指标，长期滞留资本市场，成为“不死鸟”，扰乱了信息披露秩序，侵害了投资者利益。对于此类公司，《实施办法》明确应当予以清除，净化市场环境。

前期《实施办法》（征求意见稿）中提到“多次受到信息披露违法行政处罚”、“构成违规披露、不披露重要信息罪“两种重大违法退市情形因难以实际体现违法事实和危害程度是否影响上市地位这一判断逻辑在《实施办法》中被删除。

（二）涉及五大安全领域的重大违法

《实施办法》第五条规定，上市公司涉及涉及五大安全领域的违法行为，且存在以下情形之一的，其应当被终止上市：

类别	具体情形
被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销	上市公司或其主要子公司被依法吊销营业执照、责令关闭或者被撤销
被吊销主营业务资质或继续生产经营的资格	上市公司或其主要子公司依法被吊销主营业务生产经营许可证，或者存在丧失继续生产经营法律资格的其他情形
交易所认定的其他情形	交易所根据上市公司重大违法行为损害国家利益、社会公共利益的严重程度，结合公司承担法律责任类型、对公司生产经营和上市地位的影响程度等情形，认定公司应当终止上市的

上市公司涉及五大安全领域的重大违法行为被终止上市，这是推进退市机制与时俱进的重要举措，涉及五大安全的重大违法行为损害了消费者的切身利益并严重影响了市场投资行为，将其纳入强制退市情形，有利于维护市场运行秩序，将保护投资者权益落到实处。

需要说明的是，《实施办法》第四条第四款及第五条第三款为兜底条款，赋予交易所作为一线监管机关兜底决策权限，进一步强化交易所对上市公司退市的监管主体责任。

二、《实施办法》规范了强制退市的流程机制

《实施办法》第六条至第十一条按照公开、透明、规范的原则对于重大违法强制退市的流程设置、时限要求、决策机制等进行了规定，具体如下：

流程		事项	时限要求	备注
预警		上市公司应在触及上述强制退市情形中的任意一项或几项时，及时向交易所申请及其衍生品种停牌，同时披露相关内容，发布可能被实施强制退市风险提示	知悉相关行政机关行政处罚事先告知书或者人民法院作出司法裁判当日	上市公司未按规定申请停牌并披露的，交易所可对公司及其衍生品种实施停牌，并向市场公告
初裁	初步判断	交易所上市委员会对是否对上市公司实施重大违法强制退市进行审议，作出独立的专业判断并形成认定意见	在上市公司披露或者交易所向市场公告相关行政机关行政处罚决定或者人民法院生效司法裁判后15个交易日内	上市委员会审议期间，可以要求上市公司、相关中介机构等提交补充材料，补充材料期间不计入前述15个交易日
	告知上市公司	交易所根据上市委员会的认定意见，向上市公司发出对其实施重大违法强制退市或者不对其实施重大违法强制退市的认定告知书	5个交易日内	上市公司收到告知书后应及时披露。交易所发出不对其实施重大违法强制退市的认定意见告知书的，公司应当申请复牌
	听证或书面陈述和申辩	上市公司收到认定告知书后以书面形式提出听证要求/以书面形式提交申请或申辩	自收到认定告知书之日起10个交易日内	上市公司未在前述10个交易日内提出听证要求或书面陈述和申辩的，视为放弃
决定	上市委员会审核意见	交易所上市委员会在有关期限届满或听证程序结束后，对是否对上市公司实施退市进行审议，形成审核意见	15个交易日内	上市委员会审议期间，可以要求上市公司、相关中介机构等提交补充材料，补充材料期间不计入前述15个交易日
决定	交易所决定	交易所根据上市委员会出具的审核意见，作出是否对公司实施重大违法强制退市的决定	5个交易日内	-
实施		交易所作出对上市公司退市决定，依序对上市公司实施退市风险警示、暂停上市、终止上市。对于公司暂停上市、终止上市事项，交易所上市委员会可不再进行审议，由交易所直接作出相应决定	退市风险警示期间为30个交易日，暂停上市期间为6个月	交易所作出不对公司实施退市决定的，上市公司应在收到决定书后及时披露并申请复牌
复核（非必须）		上市公司可在收到交易所决定对其实施退市决定书后向交易所申请复核	自收到决定书之日起5个交易日内	上市公司自愿决定是否申请复核

《实施办法》通过设置上市委员会决策机制，明确时限要求，设置申辩、听证及复核等程序对退市流程机制进行了进一步规范完善。

（一）设置了上市委员会决策机制。上市委员会根据《实施办法》规定的标准，以行政处罚决定、司法裁判中认定的事实为依据，结合上市公司听证、陈述和申辩的有关情况，就是否对上市公司实施重大违法退市进行审议，作出独立的专业判断并形成审核意见。

（二）明确了时限要求。《实施办法》就启动阶段、决定阶段上市委员会的审议期限和交易所发出认定意见告知书或实施决定的期限，以及当事人的申请听证期限等均作出了明确规定。

（三）设置申辩、听证及复核等程序，保障上市公司的基本权利。《实施办法》给予涉嫌重大违法退市的上市公司申请听证、书面陈述和申辩、要求复核等权利，以维护其正当的程序保障权利。

三、《实施办法》优化了终止上市的实施程序

《实施办法》贯彻从严监管的要求，从三个方面着力优化了原有上市公司重大违法退市实施程序，提高退市效率。

项目	《实施办法》的优化
重大违法退市情形的暂停上市期间	将重大违法退市情形的暂停上市期间，由12个月缩短为6个月，提高退市效率
取消重大违法的公司被暂停上市后恢复上市的安排	从严把握重大违法公司的恢复上市条件。重大违法公司被暂停上市后，不再考虑公司的整改、补偿等情况，6个月期满后将直接予以终止上市，不得恢复上市
延长因欺诈发行外的其他重大违法退市的公司申请重新上市的时间	收紧重大违法退市公司的重新上市条件，规定因欺诈发行退市的公司不得申请重新上市。因其他重大违法退市的公司申请重新上市时间间隔由1年延长为5年

《实施办法》中对于重大违法退市公司恢复上市、重新上市的规定堪称严苛，恢复上市以及重新上市条件方面都有明显收紧。

四、《实施办法》的新老衔接安排

《实施办法》自2018年11月16日起施行，交易所对《实施办法》实施前后规则适用衔接事宜作出相应安排。

要点	释义
不溯及既往	《决定》施行前，上市公司已被认定构成重大违法行为或者依法移送公安机关，并被作出终止上市决定的，适用原规则；《决定》施行后，上市公司被有关行政机关行政处罚或者生效司法裁判认定存在违法行为的，无论其违法行为发生时点，上市公司因其该等违法行为的暂停上市、终止上市，均适用《实施办法》
年报造假重大违法新老划断的起算时点	鉴于《退市意见》系于2014年11月正式实施，故以2015年的年度报告作为年报造假重大违法退市情形新老划断的起算点，即追溯后自2015年起连续会计年度财务指标触及终止上市标准的才予以退市，而2014年及其以前年度的财务情况不再考虑
《实施办法》实施前已经完成重组上市的规则适用	《实施办法》施行前，存在重大违法行为，但已经合法合规完成重组上市，且（1）重大违法事项均发生在该次重组上市之前，也与该重组上市无关；（2）现任董事、监事、高级管理人员最近36个月内未受到过中国证监会的行政处罚，且最近12个月内未受到过交易所公开谴责。可以向交易所申请不对其实施重大违法强制退市，按照《实施办法》规定办理，同时聘请财务顾问及律师进行核查并发表核查意见
重新上市制度的新旧适用安排	《实施办法》实施前，已因重大违法被交易所决定终止上市的公司，在《实施办法》施行后36个月内申请重新上市的，仍适用原规则