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国有参股公司股权比例变动需要评估吗？

——兼论国有参股公司是否应被纳入强制评估的主体范围

2019-11-06

随着国有主体对外投资的增加和混合所有制的推进，我国市场主体中,非上市的国有参股公司（下称“国有参股公司”）的数量也日渐增多。国有参股公司的股权比例变动是否需要进行评估，成为该类公司股权变动中需要面对的问题。证监会在对该类公司IPO的审核中，对该问题也较为关注。

我国现行的有关企业国有资产评估的相关规则较多，对该问题的相关规定不尽一致，在一定程度上造成了适用上的困惑，导致实践中前述问题的理解不一和操作方式的不同。

本文从企业国有资产评估监管的历史出发，分析关于题述事项的监管规则及其合理性，并对有关规则的修订提出相关建议，以期抛砖引玉。

一、企业国有资产评估监管的历史演变

（一）国家国有资产管理局成立，国有资产评估制度初步建立

1988年，国家国有资产管理局^[1]成立，归口财政部管理。该局于1989年制定了首部专门规制国有资产评估的规范文件——《国家国有资产管理局关于国有资产产权变动时必须进行资产评估的若干暂行规定》。该规定于1991年被国务院发布的《国有资产评估管理办法》（现行有效）取代。1992年，国家国有资产管理局颁布了《国有资产评估管理办法施行细则》（尚未被废止），对《国有资产评估管理办法》相关条款进行了细化。该等规范出台意味着企业国有资产评估的监管机制和系统性规则的初步建立。

（二）财政部推动企业国有资产评估制度改革

2001年，国务院同意财政部提出的《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》。该意见首次明确国有资产占有单位发生股权比例变动时应进行评估。

其后，财政部颁布《国有资产评估管理若干问题的规定》《国有资产评估违法行为处罚办法》《关于印发<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》《关于印发<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》，进一步细化了上述意见。

（三）国有资产监督管理委员会成立，形成新的企业国有资产评估监管规则体系

2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）成立，财政部对部分企业（金融企业、文化类企业以外的企业）国有资产监管的职责划入国资委。

2005年，国资委颁布《企业国有资产评估管理暂行办法》。该办法总体上延续了前述《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》的监管思路，其中规定企业发生国有股东股权比例变动（为便于理解，下称“国有股东持股比例变动”）的应当进行资产评估。但该办法不再使用“国有资产占有单位”的用词来界定需进行资产评估的主体范围。

国资委成立后，我国对企业国有资产评估的大体上形成了以下两套监管体系和规则：金融类、文化类企业之外的企业的国有资产评估由国资委监管，并适用国资委制定的相关监管规则；金融类、文化类企业的国有资产评估由财政部监管，并适用财政部的相关监管规则。

其后，财政部对其所监管的企业的国有资产评估相继出台了新的规范，于2007年颁布了《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》，并于2012年颁布了《中央文化企业国有资产评估管理暂行办法》。其间为明确金融企业国有资产评估的相关事项，财政部于2011年发布了《关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》。

（四）《企业国有资产法》出台，以立法形式明确企业国有资产评估事项
2008年，《企业国有资产法》出台。该法首次以法律的形式对企业国有资产评估进行了规定，具体规定在该法的“关系国有资产出资人权益的重大事项”一章的“资产评估”一节中。

二、现行有效的规则的相关规定及其适用

截至目前，我国有关企业国有资产评估的规则包括以下几个层次：（1）法律：《企业国有资产法》；（2）行政法规：《国有资产评估管理办法》（1991年）；（3）行政规章和相关规定，包括由国资委和财政部出台的规章和相关规定；（4）地方国有资产监管部门的出台的相关规定。

以下就不同层次的规则关于国有参股公司股权比例变动的相关规定分析如下：

（一）法律未规定国有参股公司的资产评估事项

《企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”第三十八条规定：“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项参照本章规定履行出资人职责。具体办法由国务院规定。”
  
《企业国有资产法》并没有对国有资本参股公司（国家直接出资的）需进行资产评估的事项作出规定，也没有对国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所参股的公司的资产评估事项作出规定。

（二）行政法规未将股权比例变动列为需进行评估的事项

国务院颁布的《国有资产评估管理办法》（1991年）第三条规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：

（一）资产拍卖、转让；

（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；

（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；

（四）企业清算；

（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

上述规定并没有将企业股权比例变动列为需进行评估的事项。因此，并不能依据《国有资产评估管理办法》要求国有参股公司在国有股东持股比例变动时进行资产评估。

前述规定使用了“国有资产占有单位”用词，从字面解释看，国有资产占有单位应包括国有资本参股公司（国家直接出资的），也常被进一步扩大理解为包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所参股的公司。

需要说明的是，在我国现行国家对企业持股的实践中，国家直接出资的国有资本参股公司比较罕见。但在理论上而言，国家直接出资的国有资本参股公司的类型是存在的，未来也可能会出现。从逻辑严密性的角度出发，本文并不将国有资本参股公司（国家直接出资的）企业类型排除出讨论范围。

（三）部委规章仅要求国有资本参股公司（国家直接出资的）的国有股东持股比例变动需进行评估

1.国资委的相关规定

《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005年，现行有效）第二条规定：“各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业(以下统称所出资企业)及其各级子企业(以下统称企业)涉及的资产评估，适用本办法。”

第六条规定：企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：

……

 (四)非上市公司国有股东股权比例变动；

……

依据上述规定，国资委履行出资人职责的企业的国有股东持股比例变动的，应当进行评估。国资委履行出资人职责的企业，包括国有资本参股公司（即国家出资直接参股的公司）。因此，国有资本参股公司（国家直接出资的）发生国有股东持股比例变动的，应当进行评估。

另外，依据上述规定，国资委履行出资人职责的企业的各级子企业发生国有股东持股比例变动的，也应当进行评估。《企业国有资产评估管理暂行办法》并没有对“子企业”的范围作出规定。我们认为，参照以下有关子企业的范围的规定，子企业应指企业的全资子企业、控股子企业，不包括参股子企业：

（1）国资委颁布的《中央企业财务决策报告管理办法》（2004年）第六条第二款规定：“本办法所称各级子企业包括企业所有境内外全资子企业、控股子企业，以及各类独立核算的分支机构、事业单位和基建项目。”

（2）国资委颁布的《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（2017年）第二条第二款规定：“国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）及其各级独资、控股子企业（以下简称各级子企业）持有的境外国有产权管理适用本办法。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

但是，国有资本参股公司（国家直接出资的）及其各级子企业再投资企业时，国有资本参股公司（国家直接出资的）及其各级子企业均不属于国有股东^[2]，因此，国有资本参股公司（国家直接出资的）的各级子企业原则上不存在国有股东持股比例变动的问题，因而，国有资本参股公司（国家直接出资的）的各级子企业的股权比例变动，并不属于《企业国有资产评估管理暂行办法》规定的应进行评估的情形。

综合以上，仅就国有股东持股比例变动而言，依据《企业国有资产评估管理暂行办法》，国有资本参股公司（国家直接出资的）的应当进行评估，《企业国有资产评估管理暂行办法》并未规定以下企业的股权比例变动应进行评估：（1）国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所出资的各级参股企业；（2）国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业。

但对于股权比例变动之外的事其重大他项，依据对《企业国有资产评估管理暂行办法》相关规定的字面解释，国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业（如改制）需要进行评估。

我们注意到，在国资委于2018年12月对有关国有参股性质的中外合资公司解散是否进行国有资产评估的问题的回复中^[3]，国资委认为，应依据《企业国有资产法》确定国有参股公司的相关重大事项是否需进行评估，没有坚持按《企业国有资产评估管理暂行办法》来确定该等事宜。国资委在该回复中指出，国有参股性质的中外合资公司解散不属于《企业国有资产法》所要求的强制评估的情形，但其国有股东在履行相关决策程序时，应当按国资管理的相关规定发表意见，决策结果根据公司章程和内部管理规定最终确定。

2.财政部的相关规定

《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（2007年）沿用了“占有国有资产”这一提法，并循此展开对应进行评估的主体范围的界定。依据《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》第二条、第六条的规定，占有国有资产的金融企业发生国有股东持股比例变动的，应当进行评估。从字面解释看，占有国有资产的金融企业应包括国有资本参股企业（国家直接出资）。该办法对于金融企业的对外投资的企业的国有股东持股比例变动是否进行评估并没有规定。《关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（2011年）规定：“对子公司增资扩股时，因吸收新股东入股或企业原股东未按照原有出资比例追加投资等，造成原国有股东股权比例发生变化的，需要对子公司进行整体资产评估。以非货币性资产增资或出资的，还应对非货币性资产进行评估。”根据通常理解，这里的“子公司”应指全资、控股子公司。因而，可以理解，前述通知并没有要求金融企业参股的公司发生持股比例变动时需要进行资产评估。

《中央文化企业国有资产评估管理暂行办法》（2012年）第二条规定：“财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业及其各级子企业涉及的资产评估，适用本办法。”

前述规定对于适用主体的适用范围的规定与国资委颁布的《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005年）的规定基本一致。根据前述对于《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005年）适用的分析可以得出：（1）国有资本参股公司（国家直接出资的）的国有股东持股比例变动，应当进行评估；（2）《中央文化企业国有资产评估管理暂行办法》没有规定以下企业的股权比例变动应进行评估：①国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所出资的各级参股企业；②国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业。

综上，无论是依据国资委的规章和相关规定，还是依据财政部的规章和相关规定，国有资本参股公司（国家直接出资的）的国有股东持股比例变动的，应当进行评估。前述规章和规定均未要求以下企业的股权比例变动应进行评估：（1）国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所出资的各级参股企业；（2）国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业。

（四）有关地方国资企业监管的相关规定

经检索我国个别省、市地方有关企业国有资评估的相关规定，我们发现，个别地方已将应进行资产评估的主体限定于国有独资企业（公司）和国有资本控股公司及其全资、控股和实际控制企业，有关规定如下：

不难看出，上述个别地方的规定未将国有参股公司列为需强制进行资产评估的主体。笔者认为，上述规定具有合理性，具体见本文以下部分分析。

三、法规强制要求国有参股公司进行资产评估不具有合理性

笔者认为，法规强制要求国有参股公司进行资产评估并不合理，主要理由如下：

首先，不符合资本的多数决原则。在国有参股公司中，非国有股东持股比例最高，国有股东并非持有股权比例最高者。从公司决策形成过程看，在没有法规强制规定的情况下，若就国有参股公司的相关事项发生时是否需进行评估提交股东会议表决的，国有股东对股东会的决议并不能具有决定性的影响。因此，若由法规强制国有参股公司发生相关事项时需进行评估，不符合公司的资本多数决原则。

其次，并无必要。要求公司在相关事项发生时进行评估的目的是避免国有资产流失。在国有股东并不控股公司的情况下，若发生国有资产流失的情形的（即国有股东利益受损），所受损失最大的应该是持股比例最高的非国有股东。若在非国有股东并未参与该等交易并受益的情形下，非国有股东也会采取相应措施，以避免其利益受损。该情形下，国有股东采取“搭便车”的行为即可，法规没有必要要求国有参股公司须进行资产评估。

再次，如国有参股公司的相关事项侵害国有股东的利益的，可能是国有参股公司的管理层人员或者是非国有的大股东借助于直接或间接的关联交易而进行的。对于该等情形，国有股东可以其提名的董事在董事会上投反对票，或者国有股东自己在股东会上投反对票，或者提议进行资产评估，以维护其利益。如若该等损害国有股东的利益的情形已经发生的，则国有股东还可以通过诉讼的方式来保护其利益。

综合以上，笔者认为，法规强制要求国有参股公司进行资产评估并不具有合理性。

四、相关立法建议

鉴于将国有资本参股公司（包括国家直接出资的和国家间接出资的）纳入强制评估主体范围不具有合理性，国务院的有关企业国有资产评估的行政法规以及财政部、国资委的行政规章和相关规定，应做出相应修订。笔者建议的修订包括以下：

（1）《国有资产评估管理办法》不再使用“国有资产占有单位”的概念，对纳入强制评估的主体范围使用《企业国有资产法》中的企业分类，且不将国有资本参股公司（国家直接持股）纳入强制评估的主体范围；

（2）财政部的《国有资产评估管理办法施行细则》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》应作出与前述一致的修订；

（3）国资委的《企业国有资产评估管理暂行办法》也应作出修订，将国有资本参股公司（国家直接出资的）及其各级子企业排除出强制评估的主体范围。

五、结论

如前述分析，依据国资委和财政部现行的有关企业国有资产评估的相关规定，就公司的股权比例变动而言，国有资本参股公司（国家直接出资的）的国有股东持股比例变动的应当进行评估。国资委、财政部的相关规章和规定并未规定以下企业的股权比例变动应进行评估：（1）国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司所出资的各级参股企业；（2）国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业。

但根据对国资委和财政部现行的有关企业国有资产评估的相关规定的字面解释，对于股权比例变动之外的事其重大他项，国有资本参股公司（国家直接出资的）再投资设立的各级子企业（如改制）也需要进行评估。

考虑到国务院颁布的《国有资产评估管理办法》使用“国有资产占有单位”来界定需进行强制评估的主体，实践中被要求实施强制评估的主体范围常会被进一步扩大，如扩大至国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的参股公司。

然而，将国有参股公司纳入强制评估的主体范围并不具有合理性，相关规则应作出修订。笔者建议的修订包括：《国有资产评估管理办法》和财政部的《国有资产评估管理办法施行细则》《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》均不再使用“国有资产占有单位”“占有国有资产”的概念，使用《企业国有资产法》中的企业分类界定强制评估的主体范围，不再将国有资本参股公司（国家直接出资）及其各级子资企业的纳入强制评估的主体范围；国资委的《企业国有资产评估管理暂行办法》亦建议作出修订，以排除对国有资本参股公司（国家直接出资）及其各级子资企业的适用。

文中引用：

[1]于1998年国务院机构改革中被撤销并入财政部。

[2]国有股东的定义可参见《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会 财政部 中国监督管理委员会第36号令）第三条的规定。

[3]参见以下链接：http://www.sasac.gov.cn/n2588040/n2590387/n9854167/c10126693/content.html。2019年10月29日最后访问。

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