一、背景：强区放权与城市更新
2015年8月，原深圳市市长许勤签发深圳市政府第279号令——《关于在罗湖开展城市更新改革试点的决定》，拉开了全市“强区放权”的大幕。所谓城市更新领域的“强区放权”，主要指将涉及城市更新工作的事权进行梳理后，除因法律规定等原因确实无法下放的审批事项外，通过授权或委托的方式下放至区行使，无法下放的审批事项则利用绿色通道加快审批。同时，市土地管理部门将涉及城市更新的各基础数据信息向区里开放。2016年7月29日，深圳市委深化改革领导小组第十次会议审议并原则通过了《关于推广罗湖区城市更新改革试点经验的方案》和《全面深化规划国土体制机制改革方案》，强调要把城市更新体制机制和规划国土体制机制改革作为“强区放权”的重要内容抓实抓好。在此背景下，对2009年颁布的《深圳市城市更新办法》进行了重新修订并于2016年11月12日生效，该办法对城市更新审批权限下放相关事宜作出了进一步明确规定。
2016年12月7日，《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》在《深圳市人民政府公报》发布，该文件旨在进一步推进城市更新领域强区放权。至此，缘起于罗湖区的城市更新机制改革在深圳市其他区域得到推广。
上述政策背景下，市场主体蜂拥而至，深圳市城市更新快速发展。根据相关数据显示，截至2019年11月24日，已列入城市更新计划项目820个，已通过城市更新专规批复项目481个，实施主体确认公示项目326个。与此同时，伴随着城市更新的高速发展，城市更新各环节涉及的法律问题也日益凸显，因城市更新引发的纠纷也呈现诸多前所未有的态势与特征。
二、强区放权以来深圳城市更新纠纷的新态势
（一）城市更新纠纷数量总体呈现大幅度上升的趋势
伴随着城市更新的发展，各种纠纷的数量呈现明显上升趋势。据不完全统计，2019年上半年，全国法院系统立案的与城市更新相关的纠纷就已经达到311宗。需要说明的是，由于深圳城市更新政策出台早，且政策体系较为完备，这些城市更新纠纷案件85%左右发生在深圳地区。
▲全国城市更新纠纷态势图
从图1可以看出，在2016年强区放权之后，城市更新纠纷呈较猛烈上升趋势，其中，2017年的案件立案较2016年多出48宗，同比上升比例为28.9%，2018年较2017年多出160宗，同比上升比例为74.9%。若按均值划分，2018年上半年为187宗，2019年上半年较2018年上半年多出124宗，同比上升了66.3%。
细数其中缘由，笔者发现，城市更新案件量暴增的原因除了城市更新项目总数增加导致纠纷基数增大，且随着城市更新时间拉长，其内在矛盾逐步爆发等内在因素之外，调控政策的增多与变化，法律关系的复杂，也是近年来城市更新纠纷增多的原因之一。
（二）纠纷案件标的额大
由于深圳市城市更新项目所涉土地及房产价值巨大，与城市更新相关的纠纷所涉标的额也较大，少则上亿元，多则上百亿元。以广东省高级人民法院一审立案数为例，2017年以来，广东省高级人民法院平均每年皆一审立案多宗与城市更新相关的案件。须知，依照最高人民法院新的立案标准，广东省高级人民法院一审民事案件立案标的额为50亿元，以此推导，仅广东省高级人民法院近年来所立的深圳市城市更新案件标的额就有上百亿元甚至数百亿元之巨。
（三）纠纷解决时间长，案件影响大
一般而言，与城市更新相关的案件，因涉及利益巨大，法律关系比较复杂，疑难案件频繁出现，且许多案件无先例可循，各级法院甚至是同一法院的司法审判观点都会存在差异。另外，还可能需要沟通协调政府部门的关系，解决纠纷的时间较普通民商事、行政案件更长。以笔者团队服务的深圳市某花园城市更新项目2016年以来所涉18宗纠纷处理耗时为例（如图2所示），其中纠纷处理最短耗时136天，最长耗时780天，18个案件平均耗时560天。纠纷解决的费时性与城市更新本身要求的时效性存在矛盾，尤其是确权纠纷、搬迁补偿安置协议纠纷、清租纠纷等，该等纠纷的处理直接影响着城市更新项目的进展。通常情形下，哪怕存在一宗纠纷，也可能会影响到整个项目的推进。例如，更新单元内任何一个小业主与租户的租赁合同纠纷不彻底解决，致租户不腾退房屋，就会导致整个项目拆除障碍，无法注销全部不动产产权证；又例如一些小业主因贷款纠纷和金融机构发生诉讼，在房地产权证书被抵押情况下，该房地产证同样无法被注销，引致后续土地出让合同无法签订，也无法进行后续的开发建设。
▲深圳市某花园城市更新项目已办结案件结案时限图
三、强区放权以来深圳城市更新纠纷的主要特征
（一）新类型案件开始出现，且日益增多
1.因政府调控政策出台而出现的纠纷
强区放权以来，深圳市各区政府相继出台了大量的城市更新政策，政府调控政策涉及面广、数量多，而且“一区一策”情形严重。与此同时，对同一问题前后相关政策有不同规定甚至截然相反规定的情形也时有发生，实践中，因政策变化直接导致城市更新合作各方新类型纠纷产生不断。主要包括：
（1）因政策禁止性行为导致纠纷
例如，“工改工”项目中公寓配比和限制销售政策变化，是近年来重要新政之一。由于该政策变化客观上导致开发商自持物业增加、现金流减少，势必引发投资主体之间、投资主体与原权利人之间的利益调整。此外，各区不同的政策对城市更新项目部分环节进行了不同程度的限制，如某些区明确限制项目公司被确认为实施主体之后的股权转让；某些区规定更新项目因长期无法取得进展可被调出城市更新单元计划，等等。这些都可能引发当事人之间权利义务在新政推出之后利益关系的重新调整，如调整后未达到当事人一方或多方此前的合同目的，便可能导致纠纷。例如，Z公司与D公司于2018年6月20日签署《项目投资合作协议书》，Z公司拟收购D公司持有的H公司51%股权，以参与涉案的城市更新项目。涉案项目包括两个地块，占地面积合计约39600平方米，位于L区，土地用途为工业用地，目前建有若干永久建筑及临时建筑。H公司拟通过调入其它集体经济组织非农用地指标的方式解决合法用地比例不足问题。根据D公司针对涉案项目的发展实施计划，涉案项目拟开发建设为工业厂房及30%配套可售商务公寓。合同签订后，Z公司支付D公司5亿元首期合作款。2018年7月31日，深圳市政府办公厅发布了《深圳市人民政府办公厅转发市规划国土委等单位关于进一步加强房地产调控促进房地产市场健康平稳发展的通知》（以下简称《通知》），即“7.31新政”。该《通知》规定：各类新供应地（含招拍挂、城市更新、征地返还用地等）上建设的商务公寓一律只租不售，且不得改变用途；企业整体持有年限与土地出让年限应当一致，对外出租单次租期原则上不超过10年。由于新政取消了可售商务公寓，2018年8月6日Z公司聘请专业律师对涉案项目及H公司进行法律尽职调查，律师根据对涉案项目及H公司调查的实际情形出具法律尽职报告并披露相关法律风险，鉴于依新政不得有可售公寓，影响了公司的现金流和原始的投资预期。2018年8月30日，Z公司根据律师披露的相关法律风险并结合公司财务部门的测算结果，决定终止本次并购项目，但D、Z两公司协商无果，遂发生纠纷。
（2）因政府介入城市更新项目及其具体行政行为产生的纠纷
新政迭出，区级政府在城市更新领域中的事权必然增多，也导致区级政府及其所属机构因城市更新事务和行政行为相关的纠纷频发，这些纠纷通常表现为行政诉讼或其它纠纷，常见的诸如城市更新纠纷中的诉请政府信息公开、诉请撤销城市更新实施主体确认等。
2.搬迁补偿安置协议签约率达到100%之后出现的违约纠纷
按照深圳市城市更新有关规定，市场主体参与城市更新并与项目范围内所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体，而后可向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认。然而实践中，项目签约达到100%之后仍有可能出现被搬迁人违约的极端情形，包括在搬迁房产未进行转让限制时，被搬迁人私自转让房产并重新办理产权证书、拒不配合办理产权注销登记等。例如：A某公司作为某拆除重建类城市更新项目的申请主体，与更新单元范围内的小业主黄某签订搬迁补偿安置协议后，A某公司收到了黄某交来的房地产证原件并对房屋进行了接管，但是黄某通过挂失补办房产证再次取得该物业房产证并进行了转让且办理了过户登记，最终引发黄某、购房人赵某与A某公司的诉讼。A某公司诉请人民法院判决黄某、赵某之间的房屋买卖合同无效。虽然最终A某公司取得了胜诉判决，但是一审、二审因耗时较长，诉讼进程实际已经严重影响了项目进度。
3.由第三人行为引发的城市更新纠纷
由于城市更新投资、融资、合作开发建设链条较长，参与主体多，第三人行为引发城市更新纠纷也较为常见，这类纠纷因争议双方当事人之外的主体导致，其主要类型包括以下几种：
（1）私募定投类产品投资人与私募机构间的纠纷。例如：私募机构与城市更新项目公司系合作关系，将从投资人处募集的私募基金借给城市更新项目公司后，由于项目公司不能及时清偿借款本金和利息，因而引发投资人与私募机构之间的纠纷。在该类案件中，相对于投资人而言，项目公司通常是第三人。
（2）城市更新主体资格涉第三人引发的纠纷。如某区某城中村改造项目中，A公司在先取得了在C村城中村改造的项目申请主体资格，后A公司拟通过与B公司合作设立新的项目公司D公司参与该城中村改造，由于C村股份公司拒不同意与B公司合作，且不同意将原来A公司已取得的更新申请主体资格转给D公司，A、B双方发生纠纷，B公司诉请判令A公司违约，并要求A公司继续履行合同。但双方纠纷能否根本解决，即B公司与A公司合资的D公司能否顶替A公司成为更新项目的申请主体，并非A公司说了算，而要由C村股份公司作出相应的决定并履行相应审批手续。
（二）传统房地产类民商事纠纷注入城市更新的要素
除了新类型纠纷外，一些传统的房地产类民商事纠纷频频出现在近年来的城市更新领域，使这些纠纷打上了城市更新的印记。以房屋租赁合同纠纷为例，有项目在搬迁安置过程中出现“钉子租户”现象，这些租户通过恶意滞留在租赁房屋或恶意诉讼拒绝搬离并要求高额的装修补偿或其他补偿等方式，给更新主体搬迁工作的进行造成极大障碍。又以房地产证办证纠纷为例，在城市更新项目中，由于实施主体办证不合合同目的、办证不能等导致搬迁补偿合同违约纠纷时有发生。例如：A某公司与B某公司签订的搬迁补偿协议约定，A某公司为B某公司原有的多套搬迁房产办理红本房产证，A某公司作为搬迁方最终虽为B某公司办理合同约定的红本房产证，但是该房产证上注明为红本“限自用”，即不得流通，如需变更为红本可流通房产证，则需补缴高额的地价。又如：在建某公司与王某的合同纠纷案件中，双方在曾20多年前签订了搬迁补偿安置协议，王某也依协议在20多年前取得安置房产，但是王某一直未能配合建某公司办理更新项目地表已拆除房产的房产证注销登记，期间，建某公司也未向王某提出协助办理注销登记的要求，现建某公司诉请王某配合办理涉案房产注销登记，王某却以该请求超过20年最长诉讼时效作为抗辩，该案经过二审，法院最终认为建某公司的注销登记请求为物权请求权，不受二十年最长诉讼时效的限制。
所有这些纠纷，由于添加城市更新因素，从而使一方或双方当事人内在诉求的利益更大，其诉讼目的也往往远非争议标的自身，因而使此类纠纷对抗程度更高。
（三）确权纠纷类型多、难度大、缺乏统一规范
确权是城市更新过程中的重要一环，于搬迁方而言，确定正确的权利主体是后续搬迁补偿安置协议备案、产权注销登记、申报实施主体的关键；于被搬迁方而言，确权利益更为重大，在权利证书存在瑕疵、有多个民事主体对搬迁房屋存在产权争议，或涉案房产无权证的情况下极易产生纠纷。
众所周知，由于农村城市化等诸多因素，深圳市房地产领域历史遗留问题多，不过，长期以来，深圳市房地产的历史遗留问题在没有城市更新的情况下，大多被掩盖起来。在城市更新背景下，由于更新政策要求申请主体须与更新范围内所有权利人进行搬补谈判并签订协议，确权的难题迎面又来，不得不面对，不能不重视。
房地产确权纠纷的第一个难题就是类型多。根据笔者以往的经验，根据确权纠纷有无合法权证为标准，可分为有产权登记的确权纠纷、无产权登记的确权纠纷以及“三来一补”企业建成区的特殊确权纠纷。而在这三大类确权纠纷中，又可细分为多种纠纷类型，如有产权登记的确权纠纷又可以分为红本产权证确权纠纷，绿本产权证确权纠纷以及新旧权证冲突产生的纠纷；无产权登记纠纷又可分为无证房改房、政策性用房纠纷、房产代用证纠纷、违法建筑产生的纠纷、农民房（包括“两证一书”房产）转让产生的纠纷、无证房产继承纠纷以及无证房产作为夫妻共有财产确认纠纷等；“三来一补”企业建成区的特殊确权纠纷又可分为签署协议土地征为国有后未补地价产生的确权纠纷、经过历史遗留问题处理的建筑确权纠纷、未经历史遗留问题处理或处理不彻底的建筑确权纠纷以及其他有争议的确权纠纷（如与村集体有争议的房产、已转让的房产、租期终结的房产等）。
▲德城市更新中确权类型图
确权纠纷的第二个难题，是确权难度大。主要表现在一些老旧小区中找业主难、甄别物权难、诉讼难，而且程序复杂、政策标准高，如业主或争议一方是港澳人士、外籍人士，难度更大。以笔者团队服务的某花园城市更新项目为例，由于该小区建成于上世纪八十年代，建设初始主要面向外籍人士销售，至今30多年过去了，许多业主久居海外或已经失联，或已经去世，或者去世后无法查明其继承人，如何找到、找全相关权利人成为难题。
确权纠纷的第三个难题，是缺乏统一政策及法律规范。主要体现在法院受理同类案件的程序不一，法院认定同类合同的效力标准不一，对同一类型纠纷的处理结果不一，开发商自行认定物业权利人的标准各取所需等。以宝安区某村城市更新项目合作纠纷为例，争议双方已签署了《房屋拆迁补偿意向书》，一审法院认为该意向书实为房地产买卖合同，虽然系双方真实的意思表示，但是所涉交易之大部分房屋并未取得房地产证，且所占用的土地为原农村集体土地，违反了法律和行政法规的强制性规定，应属无效；二审法院认为该意向书实为房地产买卖合同，但是合同项下的大部分建筑物没有办理权属登记，在行政主管机关对案涉建筑物的合法性进行审查处理前，案涉房产的合法性尚处于不确定状态，故应先由行政机关对案涉建筑物的合法性进行审查，待行政部门对建筑物合法性进行处理后，当事人可以就案涉纠纷向人民法院提起民事诉讼，故裁定驳回起诉。由于该案被申请再审，广东省高院认为该协议书是在深圳市城市更新背景下签订的一份意向书，并非普通房地产买卖合同，案件诉讼标的的实质是意向书是否合法有效、继续履行并签订拆迁补偿合同的条件是否具备，尚未上升到建筑物合法性审查问题，故指令深圳市中级人民法院再审。深圳市中级人民法院再审认为该意向书属于预约合同，本质上属于搬迁补偿安置合同，协议为双方真实意思表示且未违反效力性强制性法律规定，一审法院认定的协议为房屋买卖合同性质并认定协议为无效合同缺乏事实与法律依据，从而认为协议双方负有就正式拆迁补偿协议内容进一步磋商的义务，但无必须缔约的义务，至于能否达成正式拆迁补偿协议，应当视双方的协议结果而定。由此可见，同一案件，不仅不同法院持不同观点，即便是同一个法院，裁决也可能截然不同。
（四）城市更新中的涉资源方（中介方）纠纷开始出现
城市更新中，资源方（中介方）经常作为重要角色参与，而资源方（中介方）参与城市更新项目时的中介费如何确定、资源方（中介方）以何等方式退出往往容易产生争议。此外，由于有关应付中介方的费用往往在实际投资人项目开发成本中以咨询服务费的方式出现，一旦中介费偏高，高额的中介费用如何定性又是一个亟待解决的问题。同时，因资源方（中介方）向不同的市场主体间炒卖项目导致的纠纷也日益增多。如在F公司与Y某的股权转让合同纠纷中，Y某作为资源方（中介方），F公司通过收购Y某所持的项目公司S公司的控股权参与某城市更新项目，现由于Y某在S公司中占干股的要求没有得到满足，Y某又将涉案项目通过与土地方某村股份公司串谋的方式转卖给另一公司，导致Y某与F公司发生合同纠纷。
（五）城市更新相关的刑事案件开始大量出现
城市更新中刑事风险往往容易被忽视，但实践中，近年来已经出现了不少与城市更新相关的刑事犯罪，如：非法占用农地罪、非法毁坏公私财物罪、非国家工作人员受贿罪。虽然上述犯罪并非是因城市更新产生的新类型罪名或独有罪名，然而上述犯罪却因城市更新而高发。据不完全统计，自2014年至今，深圳市仅因城市更新导致的非法毁坏公私财物罪已有9宗。另外，在深圳市近年发生的非国家工作人员受贿罪中，有不少均是城市更新项目开发商贿赂有土地资源的村股份合作公司董事长或工作人员，这些案例在社会上产生极为不良的影响。因此，城市更新中不仅要关注民事风险，也要关注刑事风险。
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