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全国人大常委会以”立法性决定”完善我国现行野生动物保护法律体系

2020-02-25

引言

2020年2月24日，十三届全国人大常委会第16次会议在北京闭幕。出于疫情防控的考量，在投票表决阶段，部分与会的全国人大常委会委员通过远程视频的方式举手表决，会议表决通过《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称“《决定》”）。这也是全国人大常委会首次通过视频方式召开会议。

在当前全国防控疫情的背景下，该《决定》的通过从内容、通过形式和立法效能上具备深远的行政意义，为我党依法治国提供了一次优秀的示范案例。笔者将通过以下方面进行浅述。

一、我国现行法律法规对野生动物保护范围分析

我国现行针对野生动物保护的法律是1989年颁布实施，2018年进行重新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》。该法第二条对野生动物的保护定义范围进行了规定：即指”珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”长期以来，我国一直高度重视野生动物保护。目前，已形成以自然保护区为主体的野外保护体系、野生动物救护繁育体系和一大批陆生野生动物疫源疫病监测防控体系。

在司法实践中，我国对狩猎、交易野生动物保护范围的主要依据《国家重点保护野生动物名录》和《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》。前者自1989年施行以来，曾在2003年进行微调；后者发布于2000年，再未有更新。其中，根据《国家重点保护野生动物名录》，其中列出中国国家一级重点保护野生动物96个种或种类，列出二级重点保护野生动物160个种或种类，名录还对水生、陆生野生动物作了具体划分，明确了由渔业、林业行政主管部门分别主管的具体种类。

笔者查阅机构统计数据发现，两种名录累计对中国的1811种脊椎动物进行保护，被保护物种累计占中国总记录哺乳类、鸟类以及两栖和爬行类动物物种数的62.71%。换言之，仍有1077种未受到名录保护。

然而，大量传播疫病的高风险动物诸如蝙蝠、獭、鼠类、鸦类等，并不在保护其范围内。它们的交易和贩卖，造成了公共卫生安全的“重灾区”。同时，现行野生动物保护法重在野生动物的保护，而对于是否禁止食用的法律规范仅限于“国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。对“三有”类野生动物（即“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”）和其他非保护类陆生野生动物是否禁止食用，野生动物保护法和其他法律没有作出明确规定。

同时，部分地区的执法机关对非法猎捕、繁育、交易、食用野生动物打击力度松懈，野生动物检疫存在盲区的现象；此外，还存在管理权限交叉重叠、野生动物走私等问题。深刻反思，采取果断措施严格保护刻不容缓。

二、对全面禁止非法野生动物交易的先进国际经验

美国、加拿大、澳大利亚、日本和欧盟国家野生动物保护制度设立较早、历史经验丰富。经过几十年的发展，这些国家已经形成了较为先进的动物福利理念，在野生动物濒危物种保护、野生动物生存环境监测、对政府行为的监管、野生动物保护基金设立使用方面形成了较为完备的法律体系。

美国自20世纪初开始进行规范野生动物保护的立法工作，经过近百年发展，形成了针对候鸟、鱼类、野生动植物和外来物种等的具体物种保护的法律，促进野生动物栖息地生态环境保护的法律，以及规范野生动物保护基金的设立和使用的法律^[1]。

该法主旨是通过立法保护野生动植物，禁止非法获得、加工、运输和买卖野生动植物和鱼类的贸易，禁止对野生动植物的运货文件造假。

日本野生动物保护的相关法律体系也较为完善，大致可以分为调整野生动物生存环境的立法、保护与利用鸟兽和水生野生动物的立法，以及规范政府管理野生动物行为的立法。依据不同的保护程度，将国家公园划分为普通区和特别区，其中普通区允许从事生活和经济活动，部分特别区允许从事农林渔业和旅游项目开发，同时满足了生态保护与开展经济活动的现实需要，提升了民众对相关制度的接受度。

加拿大自然保护区采取伙伴协作机制，企业、学术界、非政府组织和私人管理者都发挥重要作用；加拿大国家公园的“公司+政府”运作模式，在确保资源得到保护的前提下通过发展旅游业扩展经费来源。

新西兰自然保护区也采用保护与开发相结合的“新西兰模式”，并对保护区旅游进行了严格规定。

三、《全面禁止非法野生动物交易决定》是疫情特殊背景下对现行法律的及时补充和解释

在疫情特殊背景下，《决定》重点关注了滥食野生动物的突出问题，目的是在有关野生动物的法律法规完善、修改出台之前，全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为维护公共卫生安全和生态安全，保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。

首先，强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止食用野生动物的，必须严格禁止。

第二，全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

第三，对违反现行法律规定的，在现行法律基础上加重处罚；对本决定增加的违法行为，参照适用现行法律有关规定处罚，以体现更加严格的管理和严厉打击。

因科研、药用、展示可以对野生动物进行非食用性利用。

我国现行的《野生动物保护法》第二十七条、第三十条的规定，对于出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的情形采用了列举法仅仅限于因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况；禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品；禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。该法第四十九条的规定，如果有违反上述规定，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

我国《刑法》第三百四十一条及《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条，对野生动物的保护范围锁定在了国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种这三类对象。

笔者了解到，中国最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明在受访时直言，刑法也体现了对于野生动物的严格保护。但在司法实践中，关于适用刑法罪名存在认识不一致的问题，比如野生动物和人工饲养动物的区分标准、判断行为人主观明知涉案动物为野生动物等尚不十分明确。此外，国家层面尚没有在野生动物保护领域建立完备的行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。

本次《决定》作了如下明确规定：一是强调凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输野生动物的，必须严格禁止。二是与全面禁止食用野生动物的规定相一致，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为。三是规定严格的法律责任，加大执法力度。

同时，《决定》从实际出发，对非食用性利用野生动物、家畜家禽业规范等热点问题也进行了明确阐述。

四、人大常委会以《决定》的方式释放修法、立法信号，“全面禁止”并非终点

全国人大常委会作出的"决定"大致可划分为以下三类：

1.实体性决定。即各级权力机关依照法定程序，对国家或地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议。我们称之为“重大事项决定权”。

2.程序性决定。是指为保障人大各项权能的实现而作出的强制性规定。这种决定一般不涉及具体事项，主要是针对人大重要工作的规划和相关安排。

3.立法性决定。作为立法机关，人大及其常委会行使立法权有时是以“决定"形式体现的。

全国人大常委会对于重要事项的决定有法律约束力，这是宪法赋予的权力。

本次通过的《决定》即属其中的立法性事项之一。这类事项与实体性决定、程序性决定的区别是,立法性决定是可以直接在司法判例中援引,可作为人民法院审判个案的法律依据和渊源。这是立法性决定独有的特征和功能。

在疫情防控的关键时刻，由全国人大常委会尽快通过一个专门决定，既十分必要又十分紧迫。《决定》的通过可以聚焦滥食野生动物的突出问题，在相关的法律修改之前，先及时、明确，要全面禁止非法野生动物交易行为，要全面禁止滥食野生动物的行为。这实际上是一个在特殊的情况下，依照法律程序出台的有关法律问题的决定，本身也是具有法律效力的。可以预测的是，《决定》的通过也释放了对于野生动物保护的立法修改和完善。

五、笔者期待

这次立法性决定，充分体现我国治理能力一次重大进步。我们也注意到，以“食用”目的之外的交易链条尚未能体现彻底斩断的规制，皮毛行业、野生动物制品、标本、野生动物巡演之类的商业活动等相关的交易行为仍有待法律完善。我们欣喜地注意，全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟在介绍媒体采访时表示，我国要抓紧全面梳理现行有关法律规定，统筹开展相关立法修法工作。《野生动物保护》、《动物防疫法》拟列入十三届全国人大常委会2020年度立法工作计划；《生物安全法草案》已经2019年10月十三届全国人大常委会第十四次会议初审，今年需要加快工作进程。

文中备注

[1]【文章来源：《国家治理》周刊【中图分类号】D92】

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