伪造证件获得国家专项补贴行为如何定性——付某某诈骗案一审办案手记

2020-04-22

一、案情介绍

付某某，系某市农委主任科员兼市畜牧兽医局党支部书记，2015年11月退休。2007年，付某某以其妻子张某某等8名农民的名义成立某农牧科技专业合作社（以下简称A合作社），并于2012年取得《动物防疫条件合格证》，经营范围为种驴、养殖、销售，2013年取得《种畜禽生产经营许可证》，生产经营范围为淮北灰驴。2012年，付某某以其儿媳的名义与孟某成立某农牧科技有限公同（以下简称B公司），并于2012年取得《动物防疫条件合格证》，经营范围为山羊、养殖、销售，2013年取得《种畜禽生产经营许可证》，经营范围为黄淮山羊种羊。

因合作方孟某退出，经双方协商一致后，A合作社接管B公司并支付孟某前期建设费用100多万，但法人并未变更为付某某。A合作社和B公司都在县某农场内，养羊场地和羊驴场地分立道路两旁，A合作社获得省、市龙头企业称号。当时付某某认为合作社是重点扶持对象，更容易获得补贴，而且B公司虽已由付某某实际经营，但法人尚未变更，以B公司名义申报手续繁琐、困难，A合作社和B公司虽为两个企业，但在同一个经营场所，同一套经营人马，实际上是一个单位。因此就以A合作社的名义进行了项目申报，并将A合作社的动物防疫条件合格证的经营范围由“种驴”变造为“种山羊”。付某某所申请的三个项目都经过县、市级农业部门专家的现场验收、考察，验收、考察人员都知道这两个企业实际上都是付某某的企业，驴和羊在同一个养殖场养殖。验收、考察合格后政府财政部门拨付了补贴资金。2013年至2015年间，付某某先后三次以A合作社的名义向政府申报农业项目补贴，领取农业项目补贴资金共计150万元。

作为当地监察委正式挂牌成立后办理的第一案，加之我们作为辩护人做无罪辩护等各种因素，本案在当地和本省受到较大的关注，监察委调查终结以付某某涉嫌贪污罪将案件移送至检察院。检察院变更罪名以诈骗罪将付某某起诉至法院，指控在2013年至2015年间，被告人付某某多次通过变造证件的手段，骗取农业扶持资金共计150万元，并提出13年至14年的量刑建议。经过一天半的公开开庭，最终，一审法院采纳辩护人无罪辩护的大部分意见，将起诉指控的犯罪事实从三项减为一项，犯罪数额从150万减为40万，判处被告人付某某有期徒刑四年六个月。一审宣判后，付某某提出上诉，检察院随之也立即提出抗诉，目前案件处于二审过程中。

由于此案也涉及濒危物种保种和民企产权保护问题，受到了第一财经、民主与法制杂志社的关注和深度报道。

二、控辩双方的争议焦点

本案中，公诉机关指控付某某骗取的农业扶持资金，总共涉及2013年至2015年的三个项目。付某某在三次申报项目时的确都提交了变造的证件复印件，因此本案控辩双方的争议焦点主要是付某某是否具有骗取国家农业专项补贴资金的主观故意以及付某某是否真正实施了项目内容，具体来说有以下几点：

1.付某某的企业是否符合项目申报条件

控方认为，付某某所进行的三次项目申报，均存在变造相关证件、申报主体、养殖场布局不符合规定等问题，不符合项目申报条件。辩方认为，不论以哪一个企业名义申报，两企业均由付某某经营管理，养殖场布局也没有问题，付某某的企业符合项目申报条件和国家产业政策要求。

2. 如何看待变造国家证件的行为

控方认为，付某某明知不符合申报条件，为非法获取项目资金，变造相关国家证件进行项目申报，证明其具有诈骗的故意。辩方认为，从表面上看，付某某虽然变造了相关国家证件，存在一定的造假行为，但有造假行为并不能必然推定具有诈骗中的非法占有的目的，否则就是客观归罪，不符合认定犯罪要主客观相一致的原则。

3. 如何看待农业补贴资金下发后，小部分款项转至个人账户的行为

控方认为，财政部门的农业补贴资金下发至A合作社企业账户之后，转至付某某妻子账户，后又有部分款项多次转至其子账户或者他人账户等，属于个人、家庭消费。辩方认为，付某某将补贴资金转至妻子账户，是用于养殖场的各种支出，一小部分款项又转至其子账户或者他人账户，是为了偿还向亲友的借款，不能据此推定非法占有目的。

4. 付某某是否真正实施了项目内容

控方根据孟某的证言认定，付某某在项目验收时提交了40万的虚假水泥发票，并认为付某某未按照项目要求在申报当年先行建设，以及付某某申请验收的部分材料证明其未完全按照项目申报内容购买种羊。辩方主张，40万水泥发票是孟某无法向付某某开具建设发票情况下找人开出的，并非虚假，并且有书证证明付某某申报的项目在当年度进行了先行建设、其按照项目申报内容购买了种羊。

三、一审法院裁判的理由

一审法院经审理认为：

付某某为获取2013年国家扶持项目资金，变造A合作社动物防疫条件合格证，虚构事实、隐瞒真相，申报项目。申报后并未按照项目申报书内容建设该项目，而是虚开部分发票，连同B公司前一年投资建设养殖场的相关票据等支付凭证，以及A合作社和B公司当年投资建设养殖场的相关票据、支付凭证，作为投资建设的验收材料上报。从上述事实看出，付某某以A合作社的名义申报项目后，并未实施该项目，实质上属虚构了并不存在的项目，主观上具有非法占有国家补贴资金40万元的故意，客观上实施了虚构事实、隐瞒真相的行为，符合诈骗罪的构成要件，构成诈骗罪。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。

为成功获取2014年和2015年国家扶持项目资金，付某某将2013年变造好的A合作社动物防疫条件合格证复印件进行了复印，将B公司的种畜禽生产经营许可证复印件的B公司改成A合作社，用于两次项目申报。从上述事实来看，付某某在申报2014和2015年项目中虽然变造了相关证件，但该项目真实存在，付某某以A合作社名义分别按照项目申报书内容、项目实施方案及相关项目协议真实实施了该项目，认定付某某主观上非法占有上述110万元项目补助资金的证据不足。公诉机关对付某某的相关指控不成立，本院不予支持。

据此，一审法院判决付某某犯诈骗罪，判处有期徒刑四年六个月。

四、本案无罪辩护的难点

（一）付某某确实变造了相关证件，存在造假行为

本案中，公诉机关指控付某某骗取的农业扶持资金，总共涉及2013年至2015年的三个项目。付某某在三次申报项目时的确都提交了变造的证件复印件，存在一定的造假行为。表面上看，付某某的行为属于变造相关证件领取国家农业补贴资金，而且司法实践中也有类似的定罪案例，给辩护带来难度。

（二）农业部门相关证人称付某某的养殖场布局等不符合申报条件，对付某某不利

本案中，县、市畜牧部门的相关领导、专家在接受监察委调查时，都称付某某的养殖场驴和羊之间间隔的距离不达标，驴羊混养不符合条件，申报材料有假，不应获得补贴，称当初通过验收，是基于情面、上下级领导才通过，对付某某非常不利。

（三）农业补贴金下发后，小部分款项有个人消费嫌疑

财政部门的农业补贴资金下发至A合作社企业账户之后，转至付某某妻子账户，之后又有一小部分款项多次转至其子账户或者他人账户等，表面上看，转款与养殖场的费用支出无关，有个人、家庭消费嫌疑。

五、辩护人的观点及辩护理由

综合全案考虑，我们认为，付某某并不够成诈骗罪，我们主要基于付某某是否符合项目申报条件、是否按照项目要求具体实施了项目规划内容等具体情况进行无罪辩护，辩护理由如下：

（一）付某某没有骗取国家农业专项补贴资金的主观故意

01.付某某申报项目的目的是为了用于养殖企业发展，进行规范化肉羊养殖场建设和白山羊繁育保种，而非中饱私囊，挪作他用

关于申报项目是不是就是为了弥补亏损的问题，我们想要强调的是，弥补亏损只是客观上获取资金的结果，并不是说申报项目就是为了单纯弥补亏损，这些口供中的说法都是违背付某某本意的。难道企业不亏损就不申报了吗？退一步讲，即便是为了弥补亏损，也是弥补养殖企业的亏损，本身还是用于企业经营发展，并不违反农业补贴政策规定的资金使用用途，更不能说补贴资金用于弥补企业亏损就说明付某某具有诈骗故意。

02.如何看待变造国家证件的行为？能否从变造证件等造假行为推知付某某具有诈骗的故意？当然不能

从表面上看，付某某的确变造了A合作社的动物防疫条件合格证等国家证件，存在一定的造假行为，但有造假行为并不能必然推定具有诈骗中的非法占有的目的，否则就是客观归罪，不符合认定犯罪要主客观相一致的原则。骗取贷款罪、伪造变造国家公文、证件、企业印章，不都存在造假行为吗？区别还是在于行为人主观上是否具有非法占有的目的。尤其是骗取货款案中，行为人申请时可能弄了一沓假手续、假材料，但只要用于企业经营发展，用于贷款用途，就不按照贷款诈骗处理。

付某某变造动物防疫合格证等国家证件，以A合作社名义，无非就是申报签字、办手续的便利，以及其认为借助于合作社的组织形式更容易获得支持，但不是说付某某不以A合作社名义申报就一定申报不上，所以千方百计造假。B公司和A合作社都是付某某的企业，是两块牌子一套人马，在一个地方，实际用B公司申报同样符合申报条件。B公司经营范围显示为种羊，且在2012年获得省级认可的黄淮白山羊保种繁育基地，2013年被评为省肉羊标准化示范场，整个地区就此一家，正是农业产业政策的重点扶植对象，三个项目申报条件中没有哪个项目禁止企业申报。正是因为如此付某某有充分理由认为自己企业符合申报条件。

03.从付某某拿到补贴资金的事后行为来看，也不应推知其具有非法占有目的

付某某拿到项目资金后，将资金全部用于养殖场建设、购买饲料、保种繁育、更新设备、偿还银行借给企业的货款，既没有携带资金潜逃，也没有其他用于违法犯罪活动，他将资金转到张某某个人账户也是为了使用资金便利，本身这张银行卡就是主要用于企业日常经营，并非是转移隐匿资金。看似张某某的银行卡有个人消费和家庭开支，但是不能孤立的看待资金使用去向。这张银行卡出现了多种资金来源的混同，既有国家补贴资金，也有向亲友的大额借款，还有银行邮政储的贷款等。实际上，通过辩护人举证和银行流水已经充分证实，付某某用这种卡向亲友多次借钱用于企业经营，购买饲料，卡上消费显示代付房租和饭店经营、缴纳罚款等实际是为了偿还亲友借款。

再说了，这些农业补贴项目都是“先建后补”，关注的是申报的投资及支出是否真实存在，是否虚构项目支出，至于补贴资金到位后是否全部用于企业并不是政策必须要求的，只要主要用于企业养殖经营就不能认为付某某有诈骗的故意。这也符合相关司法解释的精神，2001年1月最高法《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》“行为人将大部分资金用于投资生产经营活动，而将少量资金用于个人消费或挥霍的，不应以此便认为具有非法占有的目的”。

（二）付某某变造国家证件，以A合作社的名义申报，并未使负责审批的主管部门产生错误认识。这一点跟张文中案再审认定不构成诈骗的理由是一致的

01.张文中案件中，张文中的物美集团挂靠国有企业下属公司的名义进行申报国债技改项目，并未使负责审批的主管部门产生错误认识，物美集团作为民营企业同样具备申报资格。本案也是如此

不论是A合作社还是B公司，两个企业都是付某某的企业，由他负责经营管理，县里、市里、包括省里主管部门的领导经常到付某某的养殖场进行考察，他们对于两个企业的经营范围也是知晓的，羊舍和驴舍在同一个养殖场院内都是知道的。这一点蒋某某、周某某等人的证言可以充分证实。卷里虽然没有省农委领导证言，但给B公司颁发种畜禽经营许可证、黄淮白山羊保种繁育基地和肉羊标准化示范基地都是省农委颁发和认可，同时A合作社每年还申请省里的灰驴保种补贴，因此对于省主管部门对A合作社的经营范围是养驴同样清楚。所以审批部门并没有因为付某某变造动物防疫合格证和种畜禽经营许可证，将经营范围的种驴变为种山羊，就使得县、市、省主管部门领导产生错误认识，认为A合作社经营范围就是种羊。

02.付某某申报的项目之所以够顺利立项、验收和获得补贴，无非还是经过专家现场考察、逐项打分，认为企业符合申报的基本条件

现在这些领导、专家在接受监察委调查时都称付某某的企业驴羊混养不符合条件，申报材料有假，不应获得补贴，称当初通过验收是基于情面才通过。这些证人都是县、市畜牧部门或财政部门的领导，都属于监察委监察对象，被叫去问话，不排除出于自保迎合调查机关作出这样的陈述。他们这么讲，辩护人相信有他们的苦衷，但理由未免太过牵强。付某某从未对审批部门领导、专家有任何隐瞒或虚构项目实施内容。此外，关于驴羊混养的问题，从养殖场建好就一直客观存在，三个项目验收中没有任何领导和专家指出来并且白纸黑字都签字认为符合立项条件，为什么？那是因为作为畜牧专家，养羊和养驴不存在交叉感染，这是常识，辩护人提供的高级畜牧师孙某某的证言也可以证实。

A合作社和B公司作为付某某实际管理的公司，具备建立养殖场的基本条件，符合《动物防疫法》的有关规定。包括厂址选择要求远离村庄和主要交通干道，而且地势要高，不能在低洼的地方，有一定的水源，有配套的电力，生活区、办公区、饲养区相对要分开，净道和污道要分开。这也是项目组专家考察是否合格及评分的重点，这些付某某的公司均符合条件。至于种畜禽场之间的距离是否达标，在2013年肉羊标准化示范场建设项目的技术考核涉及的五大类19项39个评分点中，只是100分中不到2分比重的评分点。根据3个项目申报材料要求，动物防疫合格证也并非申报项目提交的关键性材料。项目是否符合申报条件,审批部门更注重的是现场考察情况以及企业是否真正实施了项目内容，是否促进了农业产业发展。

付某某建设示范化标准化黄淮白山羊养殖场，进行种羊繁育、改良品种、农民培训、设备改造等，是客观存在不容否认的事实。付某某在A合作社的动物防疫合格证、种禽许可证上将经营范围“种驴”变造为“种山羊”，只是证件上造假，并不能否认企业本身符合申报基本条件。

可以说，变造证件与项目通过验收、拿到补贴资金没有因果关系，没有让审批部门产生错误认识。也就是说，公诉方所谓的欺骗行为与诈骗所谓危害后果之间缺乏刑法上的因果关系。

（三）付某某并没有虚构项目支出，隐瞒真相，而是实实在在真正实施了项目内容，先期投资及支出都是客观存在的

2013年菜篮子示范场工程建设项目，根据专家逐项打分，养殖场在选址与布局、设施与设备、管理及防疫、环保要求、生产技术水平等方面都是达标的。其有场地，有规模，有技术专家，有设备，有一套完整的管理、培育制度、保种、防疫消毒等各项制度，建成了地区最大最标准化生产的黄淮白山羊示范基地，多次接待各级领导专家和养殖户考察、参观、学习。在先期投资方面，付某某和孟某合作投资建养殖场共花费两百多万：包括修建羊舍一百多万，设备、围栏、机器三、四十万，引进品种四十多万，防疫设施改造费用等。其中有40万元的水泥发票，并非如付某某、孟某笔录所说是为了项目验收而虚开。真实情况是，付某某2012年和孟某合作，孟某负责修建羊舍，羊舍建好后孟某中途退出合作，付某某退还给孟某100多万投资款，但找孟某要当时建设羊舍的发票时，因修建羊舍的人蔡某某突然死亡，基建投资没有进行决算，票无法开出。在这种情况下，孟某找人开了一张40万元的水泥发票，并非没有实际进行建设而虚开发票。这些情况付某某在监察委对其讯问时已经进行说明，但口供并没有全部如实记录。卷里2013年申报项目提供的支出凭证中有多份蔡某某签字的收条，证明其收到了B公司支付的建羊舍款，加起来正好共计40余万。

还有2014年黄淮白山羊良种繁育推广项目和2015年肉羊改造项目，卷宗的系列书证、照片也可以证实，付某某真真切切实施了项目申报的内容。包括引进黄淮白山羊、购买一批设备、请专家上课开展农民培训100多次人次、进行良种繁育、种羊饲养。至于2014年申报投资计划145万，补助60万，付某某只提供60万票据，那是因为财政部门只要求付某某提供60万票据，并未要求提供全部投资及支出的凭证。这并不意味着养殖企业的实际支出仅有60万，辩护人提交的证据证实养殖场还向农户购买饲料等大额支出，都是现金支付，农民开不出票据，但却是企业的主要开支之一，且一年的平均费用都在百万左右。

（四）付某某申报的项目全部符合中央农业产业政策和市场发展需要，并未造成诈骗的危害后果

2013年菜蓝子工程项目，当年的实施方案政策文件规定，优先补贴省部级商禽标准化示范场和养殖大户的标化改造项目建设，并向肉羊、肉牛项目倾斜。2014年，黄淮白山羊繁育推广项目更是符合政策文件重点支持对象。相关文件明确表示支持能有效提高农产品生产能力的良种繁育和改良技术，且付某某还培训了农民粱用企业+基地+农户模式，实行秸秆过腹还田，符合循环经济和绿色环保要求。2015年项目申报的政策根据省文件和市文件规定，肉羊养殖是两大支持产业之一，肉羊品种改良是主推技术，其中市文件还专门点名要引进、选育黄淮白山羊、进行黄淮白山羊的保种，波尔山羊、杜泊羊等良种选育，推行杂交改良。

公诉人称付某某不符合申报条件，影响其他企业的申报，存在不正当竟争。可是黄淮白山羊示范养殖基地整个皖北地区就付某某的企业这一家，哪家企业能跟他竞争？此外，付某某与省农业科技大学动物学院签订技术服务合同，与县财政局签订推广项目协议书，请专家授课，给农民培训，发放养羊技术资料数千份，保证种羊繁育技术和防疫规程的实施。2013-2017年向全市和周边地区养羊户和市场提供种肉羊数千只，同时作为市农广校农民创业培训实训基地，接待参观学习数百人，培训全市畜牧人员和养羊户数，带动辐射全市养羊业快速发展，为农民增收，养殖业发展，丰富城市菜篮子作出积极贡献，也获得专家、领导的高度评价和认可，而这些成绩都是县、市、省畜牧部门上上下下有目共睹的。

六、关于本案的评析

在本案的辩护中，结合案件具体情况，我们开展了一系列的辩护工作：一是详细研究案卷，尤其是书证材料，为辩护提供有力证据支持；二是调取相关证据，证明付某某没有非法占有的目的，并且按照项目申报要求真正实施了项目内容；三是到养殖场现场查看，并提交养殖场相关照片，以加深办案人员对养殖场环境、条件的认识和对案件的了解；四是检索并提交相关案例、学者文章、地方办案指导意见，为本案一审法院提供有益的参考；五是依法提出各种书面申请，多次电话及当面沟通，促使法院审慎处理此案。

实际上，如何妥善处理此案，是有先例可循的。最高院对张文中案的再审判决无罪就是最好的范本，对司法实践具有极为重要的指导意义，应当作为对于处理付某某案的参考。经过对比可以发现，付某某案无论从造假的事实情节还是资金使用去向方面，都远轻于张文中案，举重以明轻，张文中尚且都能作出无罪判决，付某某案有何不可呢？

同时，北大知名学者车浩教授也写过一篇关于张文中案的评论文章，从刑法理论方面专门讨论张文中案的诈骗罪部分，文中提到，在处理类似涉嫌诈骗罪案件时，也可以充分运用本文从张文中案中挖掘和提炼出来的一般性裁判规则。在审查诈骗案中是否存在财产损失时，应当按照财产的经济价值与社会价值两个步骤，依次进行判断。只有在“有意识的自我损害”的场合，即被害人自愿承受财产的经济价值的损失时，才有必要继续判断财产的社会价值。在“有意识的自我损害”的案件中，当社会目的落空时，可以认为财产的社会价值没有实现，被害人遭受了财产损失，此时可成立诈骗罪。

本案与张文中案类似，都是民营企业伪造、变造相关手续申请国家专项补贴资金的行为。简要运用车教授所说的诈骗罪中“无意识的自我损害”与“社会目的落空”的刑法理论分析本案，因国家补贴本质上是国家对企业的一种无对价的财政支持，并不是要从企业处交换回来某种财产性利益作为对价，是明知无偿仍自愿处分的财产。简言之，是一种有意识的自我（财产）损害。而且付某某获得的补贴资金真正都用于项目建设投资，专项补贴资金的社会目的（扶持农业产业发展）并没有落空。因此，付某某的行为不构成诈骗罪。

当然，张文中案并非个案，在此之前，已经有一些地方司法机关出台规范性文件，也有很多已决案件将和本案类似情节的案件不作为诈骗处理。

至于如何客观评价付某某以A合作社的名义申报，将A合作社的动物防疫合格证上的种驴变造为种山羊的行为？我们认为这就是申报项目存在瑕疵，申报不规范的问题，并没有造成多么严重的后果，也不是项目考核验收通过的考量因素，至多是行政违规行为，这与骗取国家补贴资金的诈骗行为有本质不同。这一点，与张文中案件中的再审无罪裁判理由也是一致的,根据动物防疫法和动物防疫审查办法，变造动物防疫合格证以及使用变造的动物防疫合格证,无非就是对企业处以罚款，而不能动辄上升为刑罚处罚。

虽然一审法院采纳了辩护人的大部分无罪辩护意见，但遗憾的是仍将其中的一项指控认定为诈骗罪。我们认为，对于伪造证件获得国家专项补贴的行为究竟应该如何定性，需要结合具体案情分析。本案中，根据上述分析的具体案情和证据情况，参考类似案例、地方性司法规定、学术观点等，我们认为，应当认定付某某不构成诈骗罪。我们将继续代理本案二审。

辩护律师：

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