城镇污水处理厂委托运营行政处罚责任主体探析
2020-04-28
一、问题提出
随着我国经济建设的快速发展和城镇化水平的不断提高，工业废水和生活污水的排放量大幅增加，已经影响到人居环境，这为污水治理工作提出挑战。
政府部门一方面加大城镇污水处理厂的建设力度，通过新建、扩建、提标改造等方式提高污水处理厂的数量和处理能力，另一方面通过打破政府出资、事业单位或国有公司运营的传统模式，逐步向TOT、BOT、PPP等特许经营及委托运营多种市场化模式过渡，不断提高运营效能。
其中，委托运营模式因不改变污水处理厂由政府投资、产权归政府的性质，容易实现从建设到运营的顺利过渡，广为政府采用。现行法律也鼓励政府通过购买服务运营城镇污水处理厂。[1]
实践中，污水处理厂超标排放的情况时有发生，污水处理厂超标排放将受到行政处罚。如果超标排放发生在受委托的第三方单位运营期间，那么该罚谁？是罚委托方还是罚受委托方？即承担行政处罚的责任主体是谁？该问题实践中争议较大，有必要分析厘清。
二、现状考察
（一）立法现状
《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款规定“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”《城镇排水与污水处理条例》第二十九条第一款规定 “城镇污水处理设施维护运营单位应当保证出水水质符合国家和地方规定的排放标准，不得排放不达标污水。”上述法律法规均规定污水处理设施的运营单位应当对出水水质负责，即承担行政违法责任的主体是“运营单位”。
污水处理厂如果具备事业单位法人资格或公司法人资格且自己运营，那么该污水处理厂毫无疑问就是运营单位、就是责任主体，因为运营单位只有一方。但在委托运营的情况下，运营单位是委托单位还是受委托单位？法律并无规定和解释，这正是争议的原因。
（二）执法与司法现状
笔者在无讼案例网输入关键词“行政诉讼”、“行政处罚”、“污水处理”、“运营单位”共检索到36个案例[2]，这些案例无一例外均认定受委托单位、即第三方运营机构为责任主体。因检索的是行政诉讼案件，这些案件能充分反映执法现状。上述判例显示生态环保行政机关在作出行政处罚时都一边倒、即只处罚受委托单位。在这些案件中，第三方运营单位很少从处罚对象不适格角度抗辩，即使提出，也被法院驳回。但法院在认定处罚对象时并未深入分析为何第三方运营单位是适格处罚对象，而是根据委托运营合同直接认定第三方受委托单位就是运营单位。
如在湖北浦华水务有限公司（下称“浦华公司”）诉潜江市环境保护局（下称“潜江环保局”）行政诉讼案中（案号：[2018]鄂行申439号），浦华公司作为运营方与出资方潜江市城市建设投资开发有限公司（下称“潜江城投公司”）、委托方潜江市住房和城乡建设委员会（下称“潜江住建委”）签订《潜江市污水处理厂委托运营合同》，约定浦华公司对潜江市污水处理厂进行运营和管理，期限为2015年1月1日至2017年12月31日。2016年12月6日，潜江环保局所属的三分局接到潜江市污染源监控中心通报，潜江市污水处理厂总磷在线监控数据超标。现场调查核实，潜江市污水处理厂12月6日总磷日均值超标（执行标准小于等于1mgL），超标值为2.068mgL。潜江环保局以浦华公司总磷超标排放构成环境违法，对浦华公司立案查处。2017年6月22日，潜江环保局对浦华公司处以应缴纳排污费数额三倍的罚款计173772元。浦华公司不服处罚决定，向潜江市政府申请复议，请求撤销处罚决定。潜江市政府受理后维持了处罚决定。浦华公司不服，提起行政诉讼。本案经一审、二审及再审。
浦华公司确认总磷超标事实，在一审和二审中，其抗辩的主要理由是因为进水水质超出设计处理能力而超标，进而导致出水超标。根据合同约定，如因进水超标引起的出水水质不达标不应对浦华公司进行处罚。一审驳回了浦华公司的诉讼请求，二审驳回了浦华公司的上诉请求。
浦华公司再审时将理由重点放在其不是处罚对象上。浦华公司申请再审称，潜江城投公司持有《潜江市污水处理厂排污许可证》，应当认定潜江市污水处理厂为运营单位，应当由潜江城投公司承担超标排放的行政责任。湖北省高院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”，浦华公司作为运营方和委托方潜江住建委签订《潜江市污水处理厂委托运营合同》，浦华公司在合同期限内对潜江市污水处理厂进行运营和管理，属于上述法律规定的城镇污水集中处理设施的运营单位。浦华公司申请再审的理由不能成立，因此驳回了浦华公司的再审申请。
另外，在沈阳浑南水务集团有限公司（下称“浑南水务集团”）与沈阳市环境保护局浑南新区分局（下称浑南环保局）环境保护行政诉讼案中（案号：[2019]辽01行终384号），浑南水务集团与沈阳市浑南区城乡建设局（下称“浑南城建局”）于2015年4月1日签订《营城子地区五座可移动式污水处理站托管运行、维护协议》（下称“运维协议”），协议约定，浑南城建局委托浑南水务集团就营城子地区五座可移动式污水处理泵进行运行维护。2018年3月9日沈阳市环境保护局环境监测站对其中一座污水处理站的排水进行了水质监测。测试结果悬浮物34mgL,超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）表1一级A标准规定的限值2.4倍。2018年6月8日浑南环保局作出行政处罚决定书，对浑南水务集团罚款人民币四十八万元。
浑南水务集团没有申辩和申请听证。原告浑南水务集团起诉请求撤销行政处罚决定的理由是被告浑南环保局未向其送达检测报告、其作出的处罚决定事实不清。一审法院认为被告对原告制作的调查询问笔录中明确、详细告知了检测结果且原告无异议，应视为被告已将检测报告向原告送达完毕，且被告向原告送达行政处罚事先（听证）告知书后，原告对检测结果亦未提出异议，被告根据检测报告中的检测结果作出处罚决定，并无不当。故对原告的上述请求不予支持，判决驳回了原告的诉讼请求。
浑南水务集团上诉称行政处罚对象错误。依据浑南城建局授权委托内容，其对污水站进行运营管理，依法不承担超出运维合同范围的排污责任。若产生超标排污情况，其责任主体应当为授权单位。
二审法院认为，上诉人浑南水务集团与浑南城建局签订《运维协议》，由上诉人对营城子地区五座可移动式污水处理泵进行运行、维护。根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”据此，上诉人作为运行、维护单位应对污水集中处理设施的出水水质负责。上诉人主张其不应作为处罚对象，没有事实依据。二审法院判决驳回上诉，维持原判。
以上两案，受委托的第三方公司起初并未将其不应作为处罚对象作为主要抗辩理由，虽然在二审或再审时重点提出，但法院均从合同条款及法条字面解释，直接认定受委托单位为运营单位，是责任主体，法院并未深入阐述受委托单位为什么是责任主体。
三、法律分析
（一）原因
在委托运营的情况下，为什么生态环保行政机关只处罚受委托单位？笔者分析可能有以下几个原因：
1.现行法律法规并未明确规定此情形下处罚对象为委托单位。现行法律法规均规定“运营单位”应对出水水质负责，事实上受委托单位负责污水处理厂的运营和维护。
2.委托运营合同一般约定受托方负责污水处理厂的运营和维护工作，且委托方是政府机关，受托方往往不敢得罪作为委托方的政府，只好自认是责任主体并承担处罚责任。
3.生态环保行政机关认为如果不处罚直接负责运营的受托方，受托方就会逍遥法外，就不会严格履行运营义务，最终不能保证污水达标排放。
4.委托运营合同的委托方一般为政府机关，如建设局、城管局、市政管理局、商务局、甚至当地政府。如在海南北控水务有限公司诉定安县国土局环境行政处罚行政争议一案中（案号：[2014]海南一中环行终字第4号），案涉污水处理厂由北控水务集团有限公司与定安县人民政府签署。如果处罚委托方，那么生态环保行政机关作出行政处罚的对象是上述行政机关及政府，这不仅很尴尬，实践中也不太可能。生态环保行政机关是政府的一个部门，实践中不愿也不敢处罚政府及其相关部门。
（二）意见
笔者认为，生态环保行政机关的上述处罚“惯例”有问题。
1.首先，不符合合同法规定。污水处理厂委托运营合同的性质属于委托合同。《合同法》第三百九十六条规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。《合同法》第四百零一条规定，受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。即委托合同中委托事务的结果（包括权益和责任）均应由委托人享有和承担。因此，污水处理厂超标排放被行政处罚的法律后果应由委托人承担。
2.其次，不符合国家政策规定。国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》第八条规定：“排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。”污水处理厂就是排污企业，而第三方受委托单位就是第三方治理企业。该意见明确规定排污企业承担污染治理的主体责任，应当包括承担行政处罚的责任。
3.再次，即使因受托方过错导致污水处理厂超标排放、委托人受罚，并不免除第三方受委托单位的民事责任。即委托方可依据委托运营合同约定就其受到的行政处罚向第三方受委托单位追偿，受托方不可能逍遥法外。这也符合《合同法》第四百零六条的规定，即有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。
4.确定委托方担责，可以促使委托方严格履行监管职责，有利于促进和保证达标排放。实践中，虽委托运营合同约定委托方对受委托单位有监管职责，但因委托方不会被处罚，一般疏于监管，甚至不履行监管义务。如在笔者代理的广东某市污水处理厂行政处罚听证案中，运营合同约定“委托方应协调环保部门要求上游排污企业安装排污口水质监控仪器，对企业排水进行在线监控，确保排水水质达到相关排放标准”，但委托方并未履行该义务，导致上游企业偷排严重，进水水质严重超标，出水水质很难达标。受委托方则面临被按日计罚的巨大风险，最后不得不提前提出终止合同。
5.笔者注意到，2019年7月11日生态环境部办公厅针对重庆市生态环境局《关于明确〈中华人民共和国水污染防治法〉中“运营单位”的请示》（渝环〔2019〕90号）出具《关于明确<中华人民共和国水污染防治法>中“运营单位”的复函》，明确受托方为法律责任主体。[3]笔者认为，该复函非常不妥。
1984年全国人大常委会颁布《水污染防治法》，1996年第一次修正。1984年和1996年《水污染防治法》对运营单位均无规定。1999年我国有了政府购买服务的相关规定。[4]2000年国务院颁布的《水污染防治法实施细则》第十五条第二款首次规定“城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”2008年修订的《水污染防治法》第四十五条第三款规定城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。
自2000年《水污染防治法实施细则》首次规定城市污水集中处理的营运单位应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责到2019年重庆市生态环境局向生态环境部请示，接近20年。在这近20年里，各地生态环境机关处理的城镇污水处理厂在第三方运营期间出水水质超标的违法案件一定不少。为何2019年重庆市生态环境局才向生态环境部请示明确“运营单位”？这本身就说明了很多问题。至少说明“应罚谁”这个问题在生态环境行政机关内部存在分歧且该分歧由来已久。如果不是重庆市生态环境局这个请示函，该问题还不知道会潜伏多久。重庆市生态环境局的勇气值得点赞。
生态环境部办公厅的复函对“运营单位”做了解释，笔者认为该解释是否具有法律效力值得商榷。《水污染防治法》是全国人大常务委员会颁布的，《立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人大常务委员会。因此，生态环境部办公厅无权对《水污染防治法》解释，其复函也不是行政规章，不具有法律效力。
因此，笔者认为，应当通过法律修订或法律解释明确城镇污水处理厂委托运营期间承担行政处罚的责任主体是委托方，而不是受委托方。
四、结语
污水处理厂作为城镇污水处理的终端，本来就是处理污水的，如出水超标，就会成为“污染源”，危害生态环境。委托运营管理作为一种有效的模式已被市场广泛认可，若法律能尽早明确受托方无需承担行政法律责任，无疑将大大调动第三方治理企业的积极性，吸引更多的第三方治理企业参与 “碧水保卫战”，为提升环境质量、改善人居环境作出贡献。
文中备注：
[1]《城镇排水与污水处理条例》第六条规定，“国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。”
[2]访问网址：http://www.itslaw.com，访问时间：2020年4月16日。
[3]生态环境部办公厅《关于明确<中华人民共和国水污染防治法>中“运营单位”的复函》的主要内容为： 《城镇排水与污水处理条例》第十六条规定：“城镇排水与污水处理设施竣工验收合格后，由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定符合条件的设施维护运营单位负责管理”。据此，城镇污水集中处理设施的运营单位应为由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定的运营主体。因此，由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定的城镇污水集中处理设施运营主体是《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条、第四十九条和第五十条规定的法律责任主体，该主体应当依法取得排污许可证，保证城镇污水集中处理设施的正常运行，并对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。
[4]1999年11月9日财政部颁布《政府采购管理暂行办法》（财预字［1999］139号），2002年全国人大常委会颁布《中华人民共和国政府采购法》。
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