涉刑案件生态环境损害赔偿磋商制度的几点思考
2021-05-27
前不久笔者参加了两个生态环境损害赔偿磋商会议。一个在广东（以下简称“广东案”），一个在江西（以下简称“江西案”）。两案均涉刑且有很多相似之处，但损失金额小的广东案磋商失败、损失金额大的江西案磋商成功，为何会出现这样的结果？这值得思考。
一、案件回顾
两案情况一览表
上表可以看出两案以下异同：
1.相同点：
（1）均涉刑，且数人被判污染环境罪。
（2）案发时间相同，均发生在2017年。
（3）赔偿义务人多，均超10人。
（4）磋商时间相近，一个在3月、一个在4月。
2.不同点
（1）案发地点不同：一个在广东、一个在江西。
（2）损失金额不同：一个约300万，一个约3000万，相差近10倍。
（3）磋商结果不同：一个全部失败，一个大部分磋商成功。其中江西案我代理某企业，同意赔偿上千万元且已签署赔偿协议。
二、磋商制度
生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。
生态环境损害赔偿制度是以运用法律手段为核心,综合运用各种社会途径协调利益关系，从而保护生态环境的一项法律制度。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》), 要求从2018年1月1日起，在全国范围内试行生态损害赔偿制度，加快推进生态文明建设。目前，广东、江西、贵州、湖南、江苏、山东、吉林、重庆、天津、浙江、安徽、湖北、宁夏、广西、山西等省市均已印发生态环境损害赔偿制度改革相关配套文件。
根据《改革方案》，赔偿磋商是指赔偿权利人和义务人就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最大化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。
《改革方案》规定，国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人是赔偿义务人。赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。
三、几点思考
1.判前谈还是判后谈？
2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《刑法修正案(十一)》将污染环境罪的最高刑期由原来的7年以下有期徒刑提高至7年以上有期徒刑。相比其他犯罪而言，刑法规定的污染环境罪的刑期并不重。如果判决后才与赔偿义务人（被告人）谈，赔偿义务人往往宁可服刑，也不愿意赔钱。如果在刑事判决前将赔偿义务人赔偿情况作为环境刑事审判的量刑情节，即生态环境损害赔偿磋商、协议履行在先，刑事判决在后，法院根据各被告人的犯罪事实、性质、情节和对社会的危害程度，并结合其积极修复生态环境等认罪悔罪表现，依法予以从宽处理，有利于促进赔偿义务人及时采取相应的修复措施并积极履行赔偿义务。
2.一起谈还是分开谈？
根据《改革方案》，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。在有多个赔偿义务人的情形下，《改革方案》及广东、江西有关磋商文件均没有规定赔偿权利人与数名赔偿义务人一起谈还是分开谈。广东案采取一起谈的方式，但12名赔偿义务人只有2人书面回复同意磋商。其他人有的在服刑没有回复，有的回复不同意磋商。江西案则采用分别谈的方式且磋商成功。多个赔偿义务人一并参会，表面上提高了会议效率，但实际效果并不好。因为在磋商时，谁也不想承担连带责任或承担主要责任。因此，分开谈更能提高磋商成功率。
3.责任连带还是按比例承担？
在有多个赔偿义务人的情形下，赔偿权利人一般要求各赔偿义务人承担连带赔偿责任。上述两案，赔偿权利人均主张义务人承担连带责任。赔偿权利人出发点是希望做到应赔尽赔，最大范围保护生态环境。
但赔偿权利人这样主张往往成为阻碍磋商成功的主要因素。
《改革方案》要求“应赔尽赔”，但并未规定要求承担连带责任。《侵权责任法》第八条规定“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”但该法随着《民法典》的颁布已废止。根据《民法典》第一百七十八条规定，二人以上依法承担连带责任的，权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。即使承担连带责任人，其责任份额根据各自责任大小确定；难以确定责任大小的，平均承担责任。实际承担责任超过自己责任份额的连带责任人，有权向其他连带责任人追偿。连带责任，由法律规定或者当事人约定。
广东案，只有两名赔偿义务人参会，一个自然人、一个法人。赔偿权利人首先要求该两人承担连带责任，不区分责任大小和比例。但两赔偿义务人均表示其不是主要侵权责任人，应当按责任大小区分责任。其中自然人只愿意承担1万元赔偿费，法人的代表则提出其在刑事侦查阶段已交50万处理费，不同意增加赔偿款。因分歧太大，磋商失败。
江西案，赔偿权利人开始也要求承担连带责任。笔者代表赔偿义务人提出，该案该赔偿义务人也是受害人，因为该公司已让为其处理危废的企业提供了危废资质文件质，但没有想到该文件系伪造；且赔偿义务人已深刻认识到自己的错误，表示愿意承担一定责任。如果政府坚持要求承担连带责任，则不可能达成协议。最终政府让步，不要求承担连带责任，我的当事人也表示极大诚意，同意赔偿一千万元。双方于磋商当天上午达成协议。
4.是否一定要司法确认？
《改革方案》规定，对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。《江西省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》也规定，对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。《广东省生态环境损害赔偿工作办法（试行）》第十九条规定，生态环境损害赔偿协议签订后，赔偿权利人或案件调查部门与赔偿义务人认为有必要的，可以在10个工作日内，共同向有管辖权的人民法院申请司法确认。因此，中央及地方均规定司法确认不是必经程序。实践中，应当充分尊重赔偿义务人的意愿。江西案中，笔者代理的赔偿义务人承诺在签约当月付清全部赔偿款，但明确要求不做司法确认。实际上，政府同意不做司法确认也是促成该案磋商成功的因素之一。
5.磋商信息是否一定要公开？
《改革方案》要求“信息共享，公众监督。”实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。
实践中，不少企业、特别是已上市或拟上市企业并不愿意公开磋商信息，如果相关信息必须公开，尤其是磋商协议内容必须公开，此类企业不同意磋商或不接受政府提出的赔偿要求。笔者建议为提高磋商成功率，政府应当尊重此类企业不公开磋商信息的意愿，但对赔偿款项的使用情况应当公开并接受社会监督。
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