《民法典》第243条对土地征收/土地储备工作的影响
2021-07-24
一、新旧规定对比
征收是国家行使公权力强制性转移土地、房屋等不动产所有权的一种行政行为。自新中国成立尤其是改革开放以来，我国社会主义市场经济迅猛发展，城市化进程不断加快，城市外扩的趋势愈演愈烈，各地征收城市房屋、农村集体经济组织土地动作频繁。尽管我国《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的相继出台，为地方政府行政征收行为设定了权利边界并规定了严格的程序，但过去几十年来，我国经济社会已经发生了巨大变化，《物权法》第四十二条的规定已经不能完全适应现代社会的发展需要，因此，《民法典》第243条在继承《物权法》第42条的基础上，结合过去各地方政府行政征收工作经验以及我国中国特色社会主义法治政府建设的最新成果，形成了行政征收的最新条款。
对比《民法典》第243条与《物权法》第42条，主要变化如下：
1.强调集体土地征收补偿款支付的及时性
我国是一个农业大国，农村人口依然占据全国总人口的较大比例。土地是农民赖以生存的基础，征收集体土地意味着大量农民失去了稳定甚至主要的收入来源，很多农民因为集体土地被征收而背井离乡，土地补偿款是否足额、及时支付，是保障被征地农民生活条件得到明显改善的根本要求。实践中，部分集体土地征收项目征收补偿款未及时发放，概括起来，主要有以下几个原因：（1）专项资金未足额到位。土地征收往往服务于经济建设，因此相当一部分集体土地征收项目中，地方人民政府要求潜在土地开发商垫付拆迁补偿资金，由于企业经营需要，可能会导致原本承诺到位的专项资金长期缺位，加之部分地方政府财政紧缺，最终导致专项资金缺口。（2）交地时间压力大，部分地方政府倾向于先交地，慢慢谈补偿。由于法治意识、行政为民意识不足，加之部分地方政府片面强调“面子工程”，导致征收部门及征收实施单位僭越征收程序，以排危促拆迁等现象时有发生，农民配合政府交付土地后，部分地方政府部门消极应对农民征收补偿诉求，导致征收补偿协议迟迟无法签署，或签署后迟迟不主动履行。（3）部分地方政府未及时向农民进行政策解读、法制宣传，导致部分存在权属争议的土地迟迟无法签订征收补偿协议。实践中，由于继承、土地二次承包等原因，导致部分土地宅基地使用权人或承包经营权人存在争议，考虑到部分落后地区农民缺乏法律意识，征收部门若不提供有效的纠纷解决建议或进行必要的政策解读，可能会导致征收补偿协议因权属不明而无法及时签订，或签订后迟迟不具备履行条件。
补偿款支付的“及时性”原则，是本次《民法典》关于集体土地征收条款修订的亮点，是对当前集体土地征收工作中重大争议问题的及时回应，体现了我国政府保障人民群众合法权益的决心和信心，对未来集体土地征收工作具有重要的指导意义。
2.增加对农村村民住宅的补偿要求
原《物权法》第42条规定征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等，但此处的“等”是等内等还是等外等，一直存有争议，即便解读为等外等，哪些没有明确列举的项目可以归入集体土地补偿范围也存在不同的理解。考虑到我国幅员辽阔，经济发展水平以及依法行政意识存在地区差异，部分经济落后地区，存在片面解读立法条文的现象，将没有明确列举的“农村村民住宅”的补偿费用排除在外，导致农村村民合法财产得不到应有的补偿。因此，2019年《土地管理法》修订时，正式将“农村村民住宅”的补偿费用列入补偿范围，《民法典》第243条沿用了这一规定。
3.文字表述更严谨
根据民法理论界通说，民事主体包括公民、法人和非法人组织，《民法典》第二条也采用了该理论界定民事主体的范围。原《物权法》第42条中规定的“单位”并非民法概念，将其修订为“组织”也与《民法典》总则编的规定保持一致。
将原《物权法》第42条中的“拆迁补偿”修改为“征收补偿”，这是结合2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后对原法条不准确表述的更正。因为，在征收房屋时，产生的应是“征收补偿”，而“拆迁补偿”的表述仅是对被征收人迁移他居的补偿。征收房屋仅给予“拆迁补偿”，显然不符合征收法理[1]。
二、相关实务问题分析
房地产开发企业获得土地的方式主要包括竞拍、收购土地或目标公司股权、合作开发、以物抵债等。结合《民法典》第243条的规定，为了公共利益的需要，政府有权通过合法程序征收城市国有或集体土地上的房屋或征收农村集体所有土地（包含土地上房屋等不动产），将征收的国有或集体土地使用权通过划拨或合理方式出让给房地产开发企业，因此关于行政征收的法律规定以及行政征收工作开展与房地产开发企业土地的取得有着密切的联系。实务操作中，主要存在以下问题：
1.征收过程中的主体地位问题
行政征收属于国家强制行为，严格按照合法程序只能由政府来组织实施。近几年的棚户区改造等城市更新工作中大多会涉及到征收工作，尽管各地开展工作的模式不尽相同[2]，但实践中房地产开发企业在启动征收程序或征收过程中通常扮演着重要角色。
例如深圳市，2019年后深圳市城市更新进入高质量发展阶段，逐渐形成了政府把控、市场主导、公众参与的更新模式。《深圳经济特区城市更新条例》第7条[3]明确具有房地产开发资质的企业可以单独或合作方式成为城市更新项目的组织实施主体。在拆除重建类城市更新工作中，只要前期签约率达到了法定比例，后续针对极少数未签约房屋则可视需求正当、合理地引进行政征收程序作为项目辅助、保障手段[4]。《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》也开放性地规定房地产开发企业等市场主体可通过公开招投标成为棚户区改造项目的实施主体[5]，规定签约期内达不成补偿协议或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收[6]。因此在城市更新项目、棚户区改造项目前期房地产开发企业可以是负责主导地位，但一旦衔接启动征收程序后，征收决定、征收补偿等必须由政府依照法律规定的权限和程序组织实施，政府征收取得的房屋等不动产权利，由相关部门按照有关规定再与房地产开发企业协商签订搬迁补偿协议。
2.征收过程中的垫资问题
遍观全国城市征收工作，房地产开发企业垫资现象普遍存在。实践中部分政府为弥补专项财政资金短缺，以及开发商为加快征收进程，部分地方政府将拆迁安置工作委托平台公司甚至房地产开发企业代为实施并垫付征收补偿款等相关资金，待土地出让时再通过土地出让净收益返还或从其他项目土地出让金中抵扣等方式返还给房地产开发企业[7]。因此，为取得建设用地使用权，房地产开发企业在征收过程中可能需提前融资垫付征收补偿款、安置房建筑成本等费用，会面临大部分银行的开发贷没有额度或者额度不足的困境，以及征收项目的进展周期直接影响融资成本的问题。
3.土地储备问题
行政性土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为[8]。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位[9]。自此，行政储备工作回归国土资源主管部门，企业土地储备资质丧失，房地产开发企业尤其是国资背景的房地产开发企业通过前期土地储备获得后期土地开发主动权的大门被彻底关上，房地产开发企业拿地途径减少。
对于房地产开发企业而言，土地储备是商业战略，是利润基础。尽管快速扩张的圈地运动已经逐渐降温，但2021年起多地开始实施住宅用地“两集中供地”（集中发布出让公告、集中组织出让活动）新政后，现有土地储备分布和拿地策略是决定房地产开发企业业绩及发展潜力的重要影响因素。房地产开发企业的土地储备是把“双刃剑”，并非多多益善。一方面充足的土地储备，有利于满足房地产开发企业未来项目开发，实现现金回流；但另一方面，过多的土地储备，会造成一定的资金占用。加之各地通过打击恶意炒房团等方式稳定房价，房地产市场发展潜力存在不确定性，如果房地产开发企业的土地储备增值低于资金成本，则意味着现有土地储备“亏损”。此外，根据2012年修订的《闲置土地处置办法》第14条的规定，未动工开发满一年的[10]，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，土地闲置费不得列入生产成本；未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权[11]。因此，适时的、合理的土地储备是房地产开发企业重要的生存发展之道。
4.土地前期开发问题
根据2018年修订的国土资规﹝2017﹞17号《土地储备管理办法》第12条的规定，“土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。”具备勘察、设计、施工或监理资质的房地产开发企业或其关联单位，可积极参与土地储备机构对储备土地的前期开发工作，拓展业务范围，也便于房地产开发企业提前了解拟竞拍土地的详细情况，为后期商业决策奠定基础。
三、对房地产开发企业的影响及应对建议
《民法典》第243条的变化对房地产开发企业的直接影响主要来自支付补偿费用须“及时”而产生的融资压力与财务成本的增加。由于征收过程中普遍存在房地产开发企业先行垫资的现象，“及时”支付的要求将直接导致征收或补偿款的支付周期会相对缩短，房地产开发企业的前期融资会压力更大，资金提前占用，也导致财务成本相应增加，最终会间接影响获得土地使用权的成本。
面对上述变化，结合住宅用地“两集中供地”政策将有利于大房企、国企等优质企业而中小房企生存空间将会进一步被压缩的趋势，房地产开发企业应积极探索多元化拿地方式，投资参股、收并购、产业勾地、旧改、一二级联动、不良资产等，综合对比考虑多种拿地方式，在这个过程中，房地产开发企业应更加倚重律师针对企业合规、法律风险判断与规避、税收筹划等多方面的专业法律意见。总之，房地产开发企业应合理规划土地储备方案，平衡土地储备规模和储备需求，充分发挥房地产开发企业对地方经济社会发展的正向促进作用，在行业内形成良性竞争。
— 参考文献 —
[1]房绍坤：《民法典物权编之检视》，《东方法学》第2020年04期，第74-89页。
[2]棚户区改造工作按照改造的实施主体，可以分为政府主导、政府和市场合作、市场方主导三类改造模式。
[3]《深圳经济特区城市更新条例》第7条：城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业（以下简称市场主体）或者市、区人民政府组织实施。符合规定的，也可以合作实施。
[4]《深圳经济特区城市更新条例》第36条：旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。
[5]《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》第13条：确认棚户区改造项目实施主体。区主管部门按照项目实施方案，可确认人才住房专营机构作为项目实施主体，也可通过招标等方式确认项目实施主体。
[6]《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》第17条：依法实施房屋征收、行政处罚。签约期内达不成补偿协议，或房屋所有人不明确的，区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。如发现涉及违法行为的，区政府依法启动行政处罚程序。
[7]唐山市路南区女织寨乡郑家庄村民委员会、唐山中天房地产开发有限公司与唐山市路南区女织寨乡郑家庄村民委员会、唐山中天房地产开发有限公司合同纠纷案，最高人民法院（2016）最高法民再96号民事判决书。
[8]《土地储备管理办法》第2条：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
[9]《土地储备管理办法》第3条：土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。
[10]《闲置土地处置办法》第14条：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
[11]刘郁：《58家房企土地储备全景图》，载微信公众号“郁言债市”2018年9月26日，http://mp.weixin.qq.com/s/scCY9-OBzAuHiLI05C0tEA。
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