关于生态环境民事公益诉讼原告撤诉的几点思考
——以湖南首例有色金属行业生态环境民事公益诉讼案为例
2021-08-12
近日，笔者收到湖南某法院作出的民事裁定，该院裁定准许原告重庆某环保公益组织撤诉[1]。至此，原告重庆某环保公益组织诉被告湖南某集团有限公司环境污染责任纠纷案结案（下称“该案”）。该案于2018年1月5日立案，是湖南首例有色金属行业生态环境民事公益诉讼案。笔者通过该案就生态环境民事公益诉讼原告撤诉问题谈几点思考。
一、一般情形下原告可否申请撤诉？
根据法律规定[2]，生态环境民事公益诉讼是指人民检察院、有关行政机关和社会组织为了保护社会公共利益，对污染环境、破坏生态造成实际损害或者存在重大损害风险的行为，向人民法院提起的民事诉讼。
因此，有资格提起生态环境民事公益诉讼的原告是人民检察院、有关行政机关和社会组织。司法实践中，由社会组织作为原告提起的生态环境民事公益诉讼居多。
生态环境民事公益诉讼本质属民事诉讼，关于撤诉应适用《民事诉讼法》。《民事诉讼法》第一百四十五条规定“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”因此，一般情形下原告可以申请撤诉，但申请撤诉并不必然就撤诉，是否准许需法院裁定。
二、什么情形下法院不准许原告撤诉？
虽然法律规定原告有权申请撤诉，但根据处分原则，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，即当事人的处分行为必须在法律规定的范围内实施方为有效。因此，原告申请撤回起诉的目的必须正当、合法。原告撤回起诉的申请并不会当然地产生撤诉的效果，而需由受诉法院审查，并在此基础上裁定是否准许原告撤回起诉。
法院不准许原告撤诉的情形有多种，就生态环境民事公益诉讼而言，原告起诉是为了公益，如果原告撤诉损害国家、集体或者他人合法权益，法院不应准许。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“公益诉讼司法解释”）第二十五条第二款规定“当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许”；在私益诉讼中，当事人达成和解协议是当事人申请撤诉最主要的理由且法院一般会准许；但公益诉讼不允许。《公益诉讼司法解释》第二十七条规定“法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许”，该规定也明显有别于私益诉讼。在私益诉讼中，当事人在法庭辩论终结后宣判前申请撤诉，人民法院一般予以准许。
三、什么情形下法院准许原告撤诉？
《公益诉讼司法解释》第二十七条规定，“法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外。”本解释第二十六条规定“负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”
因此，《公益诉讼司法解释》规定法庭辩论终结后，不许原告撤诉是原则，但有例外情形，即原告的诉讼请求全部实现。诉讼请求全部实现，原告起诉的公益目的已经达到，继续诉讼没有必要。如不准许原告撤诉，只会浪费司法资源和当事人的时间和钱财。
该案在诉讼前被告就已投入10多亿元资金专用于重金属污染治理项目；诉讼期间，更主动加快淘汰落后生产工艺步伐，关停了多个落后生产线，实施现有冶炼系统转型升级，彻底根治环保隐患。
此外，在2019年笔者代理的武汉市中级人民法院受理的北京某环保公益组织诉某医疗有限公司环境污染公益诉讼三案中，三被告均系某上市公司在湖北投资的医疗公司，该三公司主要生产医用防护服、N95口罩、医用外科口罩等医疗用品。在法院主持召开庭前会议不久，武汉首先爆发新冠疫情，湖北很快成为重灾区。疫情期间，案件中止审理。该三公司及其总部在危急关头，识大体、顾大局，组织全体员工加班加点、争分夺秒，克服千难万苦，夜以继日全程奋战在医疗物资生产保障一线，为湖北省及其他省市提供了大量防疫急需医疗防护物资，为英雄的武汉人民、湖北人民抗击疫情提供了强大的精神动力和有力的物资支援，为打赢疫情防控阻击战、歼灭战作出重要贡献。2020年4月和6月湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部和国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制先后向该三公司及其总公司发出了热情洋溢的感谢信。
鉴于该三公司针对原告所述的环境违法行为早已整改，2020年7月24日原告以被告的违法行为已整改且被告的侵权行为已于2014年停止为由申请撤诉。武汉中院认为，原告撤回起诉不存在主观恶意。原告撤回起诉不违反法律规定，亦不存在损害公共利益的情形，故裁定准许撤诉。
以上两案撤诉结案均实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
四、原告缺席，可否按撤诉处理？
《民事诉讼法》第一百四十三条规定，“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理”。虽然法律规定“可以”而非“应当”，但司法实践中，法院对私益诉讼一般按撤诉处理。
公益诉讼的原告因缺席而被法院裁定撤诉的案件罕见。笔者通过中国裁判文书网输入关键词“环境、公益诉讼、撤诉”，检索了自2017年1月1日至2021年8月8日全国近五年的一审生态环境民事公益诉讼撤诉案例，共检索到41个，这些案例法院裁定撤诉都不是因为原告缺席。
但笔者还真遇到过原告缺席的案件。2019年笔者参与处理北京某环保公益组织诉广西某铝电有限公司环境民事公益诉讼案。此案由广西壮族自治区百色市中级人民法院审理。我方代表被告，经过认真调查和研究，我方准备了上千页的证据和上万字的答辩状。2019年7月30日开庭原告律师经传唤无正当理由拒不到庭，法院依法缺席审理。2019年8月13日，原告律师以诉讼目的实现为由申请撤诉，法院以原告撤诉未损害国家、集体和他人利益为由裁定准许撤诉。
笔者认为，鉴于公益诉讼案件的特殊性，对社会公益组织无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，如果被告提供的证据足以证明原告所述事实不成立或虽曾有环境违法行为但已经整改的，应当按撤诉处理；对不到庭就无法查明案件基本事实的原告，应当根据《最高人民法院关于认真贯彻实施民事诉讼法及相关司法解释有关规定的通知》（法〔2017〕369号）第一条第二款规定[3]，适用拘传。同时法院应当向社会公益组织的登记机关发出司法建议书，建议其对该公益组织予以谴责并要求整改。
五、原告撤诉是否应当向社会公告？
国家法律对原告申请撤诉是否应当向社会公告并无规定，笔者代理的上述撤诉案件，受诉法院均没有向社会公告。
但2020年10月1日起施行的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第二十六条规定[4]起诉人可以申请撤回起诉，人民法院接到撤回起诉申请后应当向社会公告。笔者对此持不同态度。在深圳市人大向社会公开征求对该法规的意见时，笔者针对该条提交了书面意见，建议删除原告撤诉需向社会公告的规定。理由是：（1）公告浪费资源及影响审判效率；（2）撤诉的合法性及正当性应由法官判断，公众不了解具体案情，且大多数也不具有法律专业知识，无法做出客观公正评判；（3）公告不利于纠纷解决，甚至对营商环境产生不利影响。实际情况也是这样。在前不久笔者代理的江西某地生态环境损害赔偿磋商案中，我代表赔偿义务人，该赔偿义务人是上市公司，该公司表示愿意赔偿1千万元，条件是作为赔偿权利人的政府需承诺不能对外公布该案信息。赔偿权利人同意，该案当天上午顺利磋商成功。
很遗憾，深圳市人大没有采纳笔者的该意见，只能期待今后修法完善。
本文备注：
[1]该案由笔者和北京k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所周建勋律师共同代理。
[2]相关法律主要有：《环境保护法》第五十八条、《民事诉讼法》第五十五条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条。
[3]法〔2017〕369号）第一条第二款规定：“对于原告经传票传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，应当依照民事诉讼法第一百四十三条规定按撤诉处理。依照民事诉讼法第一百四十五条、《民诉法解释》第二百三十八条规定，当事人有违反法律的行为需要依法处理，人民法院裁定不准撤诉或者不按撤诉处理的案件，原告经传票传唤无正当理由拒不到庭的，应当依照民事诉讼法第一百四十五条第二款规定缺席判决。属于民事诉讼法第一百一十二条规定的虚假诉讼或者第五十五条规定的公益诉讼案件，对不到庭就无法查明案件基本事实的原告，可以依照《民诉法解释》第一百七十四条第二款规定适用拘传。”
[4]《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第二十六条规定，“生态环境民事公益诉讼案件法庭辩论终结前，起诉人可以申请撤回起诉。人民法院接到撤回起诉申请后应当向社会公告，公告期间不少于三十日。公告期间届满前，任何组织和个人认为撤回起诉不利于保护国家利益或者社会公共利益的，可以向人民法院提出书面异议。人民法院经审查认为异议成立的，应当继续审理并依法作出裁判。公告期间届满无异议或者异议不成立，人民法院审查认为撤回起诉不损害国家利益或者社会公共利益的，应当裁定准许撤回起诉。”
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