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违反房地产企业融资“三道红线”政策的合同效力问题

2021-09-03

引言

在司法审判与金融监管一致性的趋势下，随着2019年11月8日《最高人民法院关于印发〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉的通知》（以下简称“《九民纪要》”）的实施，相关金融监管规则、制度更多地适用和体现于司法裁判中。在此背景下，本文就违反房地产调控政策下的“三道红线”政策的融资合同效力问题进行分析。

2020年8月20日，住房和城乡建设部、中国人民银行召开重点房地产企业座谈会，研究进一步落实房地产长效机制，形成重点房地产企业资金监测和融资管理规则，也就是业界俗称的“三道红线”政策。

“三道红线”政策对房地产企业有息负债规模设置了“三道红线”：一是剔除预收款后的资产负债率大于70%；二是净负债率大于100%；三是现金短债比小于1倍。根据“三道红线”触线情况不同，试点房地产企业分为红色、橙色、黄色、绿色四个等级。若企业同时触发了三道红线则为“红色档”，有息负债规模以2019年6月底为上限，不得增加；触发了两道红线、一道红线和没有触发任何红线的企业，有息负债规模年增速分别不能超过5%、10%和15%。

2020年9月14日，国务院政策例行吹风会上，人民银行副行长潘功胜回答记者关于“三道红线”政策的有关问题时表示，“在党的十九大之后，中央明确了‘房子是用来住的，不是用来炒的，不将房地产作为短期刺激经济的手段’这样的一个房地产市场管理的基本方针政策……这个规则是房地产市场长效机制建设的重要内容，也是房地产金融审慎管理制度的重要组成部分。这个制度建设的目的，在于增强房地产企业融资管理的市场化、规则化和透明化。从微观的层面来说，有利于房地产企业形成稳定的金融政策预期，合理安排自身的经营活动和融资行为，矫正一些企业盲目扩张的经营行为，行稳致远，增强自身的抗风险能力。”

“三道红线”政策目前暂未以行政规章的形式对外公布，属于政策性文件，且仅对重点房地产企业适用和试行。但根据2020年10月14日人民银行举行的2020年第三季度金融统计数据新闻发布会上的表态，“三道红线”政策未来将扩大适用范围。2021年1月26日，2021年中国银保监会工作会议上银监会表示将严格落实房地产贷款集中度管理制度和重点房地产企业融资管理规定（即“三道红线”政策），其中房地产贷款集中度管理制度由人民银行、银保监会于2020年12月28日发布并于2021年1月1日施行，因此随着“三道红线”政策的扩大适用，未来该政策应会以行政规范性文件的形式予以发布。

我们认为：随着《九民纪要》的出台，以及在金融司法审判的监管化趋势下，“三道红线”政策在正式成为规范性文件后，房地产企业违反该政策的融资合同极有可能被法院认定为无效合同；而在“三道红线”政策正式成为行政规范性文件前，房地产企业违反“三道红线”政策的融资合同被认定为无效合同的可能性存在不确定性，但相对《九民纪要》出台前，该合同被认定为无效合同的概率或有所提升。

一、“三道红线”政策的裁判规则

（一）主要法律依据

原《合同法》第52条、《合同法司法解释（二）》第14条规定与《民法典》第146条/153条/154条/508条以及《九民纪要》第30条/31条的比较。

（二）法律分析

根据引言部分的介绍，“三道红线”政策极有可能上升为由住建部、人民银行联合制定的规范性文件，基于此，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（[法释〔2009〕14号]）第六条的规定，合法有效的规范性文件可以被人民法院引用作为说理依据。但结合司法实践中的案件，在《九民纪要》出台前，人民法院常以其他法律法规（如《合同法》第五十二条）等来裁判合同是否无效。

我们认为《九民纪要》出台后，人民法院对于违反“三道红线”政策的融资合同纠纷极有可能参照《九民纪要》第31条“违反规章的合同效力”的规定来进行说理裁判，而随着金融监管更多地融入司法裁判中，相关监管规范性文件作为裁判依据的可能性也有望在未来得以显现。

从效力层级的维度来看，人民法院对于违反部门规范性文件上一层级的部门规章的合同，在《九民纪要》出台前绝大多数认定为有效合同，除非合同明显违反法律、法规的强制性规定或违背公序良俗等。

1.《九民纪要》出台前人民法院认定违反部门规章的合同无效的情况

以“部门规章 无效”为关键词检索最高人民法院于2017-2019三年间（截止至《九民纪要》出台前）的相关案件，在90%左右的案件中，最高人民法院大多以部门规章并非判断合同效力的依据为由不支持当事人主张合同无效的请求。最高人民法院支持合同无效的案件，如福建伟杰投资有限公司、福州天策实业有限公司营业信托纠纷二审案[(2017)最高法民终529号]，虽然案涉协议内容违反了《保险公司股权管理办法》的规定，但法院是以产生了违反《中华人民共和国保险法》的后果为由认定该合同无效。

2.《九民纪要》出台后人民法院认定违反部门规章的合同无效的情况

以“部门规章 公序良俗 无效”为关键词检索《九民纪要》出台后各高级人民法院的判决书，结果为：尽管有少数法院在判决书中援引《九民纪要》第30条及第31条作为认定合同无效的依据，但是大部分法院仍对认定合同无效持谨慎态度。

持谨慎态度的法院观点为，部门规章原则上不作为认定合同无效的依据，即使合同涉及的规章涉及金融，也难以认定涉案事实构成“违反金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗”的情形。

尽管法院态度总体保守，但相比《九民纪要》出台前的情况，法院认定合同无效的情形相对增多。譬如，(2020)最高法民申2756号案中人民法院认定案涉《债权转让合同》违反了《财政部关于印发〈金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)〉的通知》，违反规章的内容涉及国家经济安全等公序良俗，因损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效。(2020)甘民终597号案也引用了《九民纪要》第31条来认定合同无效。

（三）进一步分析及预判

《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）第五条明确要求“加强房地产信贷风险管理。金融机构要进一步完善房地产信贷风险管理制度，严格执行信贷标准……人民银行、银监会要加大对金融机构房地产贷款业务的监督管理和窗口指导。”《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号）即“国五条”的要求“加强市场监管和预期管理”，对存在闲置土地和炒地、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的房地产开发企业，金融机构严禁发放新开发项目贷款、上市、再融资或重大资产重组、通过信托计划融资等。

“国五条”等房地产调控政策对于司法实践的影响在《最高人民法院关于房地产调控政策下人民法院严格审查各类虚假诉讼的紧急通知》（法明传〔2013〕359号）中可见一斑。该紧急通知第一条规定各地法院“要密切关注和高度重视本辖区执行国家房地产调控政策措施过程中已经出现和可能出现的虚假诉讼问题，严格依法加大审查排除力度，确保国家房地产调控措施的贯彻落实”。

“三道红线”政策是应国家继续对房地产市场调控的政策要求下实施的具体措施，根据《民法典》第146条、第153条、第154条、第508条等关于合同无效的规定，以及根据《九民纪要》第30条、第31条中对于违反金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的合同应认定为无效合同的观点，突破“三道红线”政策进行的房地产企业融资行为应属于违反金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的情形，有关合同应被认定为无效合同。

二、涉及金融监管制度的合同效力案例分析

漯河市逢春企业咨询有限公司、漯河市郾城区农村信用合作联社确认合同效力纠纷再审审查与审判监督案（(2019)豫民申8010号）

（一）争议焦点

案涉《债权转让协议》是否因违反中国人民银行和中国银监会的部门规章规定而无效。

（二）案情概要

（1）当事人及基本案情

再审申请人（一审被告、二审上诉人)：漯河市逢春企业咨询有限公司（以下简称“逢春公司”）。

再审申请人（一审被告、二审上诉人) ：漯河市郾城区农村信用合作联社（以下简称“郾城信用社”）。

再审被申请人(一审原告、二审被上诉人)：漯河市铁豹冶金机械有限公司（以下简称“铁豹公司”）。

2004年9月7日，河南省漯河市郾城区人民法院作出七份判决书，判决铁豹公司向郾城信用社偿还七笔贷款本金共计420万元及对应利息。因铁豹公司未履行判决义务，郾城信用社向法院申请强制执行。在执行过程中，2016年9月28日，郾城信用社通过拍卖公司将该七笔贷款本金及利息转让给逢春公司，并出具了《拍卖成交确认书》，成交价款为420万元。2016年10月，郾城信用社与逢春公司签订了《债权转让协议》，并在河南商报上刊登该笔债权的转让通知书。2016年11月7日，郾城区人民法院作出了执行裁定书，将本案七笔贷款的申请执行人变更为逢春公司。

（2）各方观点

逢春公司认为：1.本案债权转让协议并不违反合同法第五十二条规定的情形，逢春公司支付了合理对价，债权转让并不损害任何人的利益。2.原审引用的银办函《中国人民银行办公厅关于商业银行借款合同项下债权转让有关问题的批复》（银办函[2001]648号）因年代久远，已被《关于商业银行向社会投资者转让贷款债权法律效力有关问题的批复》（银监办发（2009）24号）替代，该批复不属于行政法规，只是部门规章性制度，原审认为本案转让价格420万元违反上述两个批复属于认识错误。3.逢春公司通过合法的拍卖程序取得涉案债权。

郾城信用社认为：本案债权转让手续合理合法，拍卖公开、公正，信用联社对债权转让协议完全认可和接受，应为有效协议。

铁豹公司认为：逢春公司与郾城信用社恶意串通，严重损害集体利益，合同应无效。郾城信用社及逢春公司明知铁豹公司进入拆迁阶段将债权以420万元转让，损害信用联社集体利益，涉嫌腐败；债权转让拍卖形同虚设，相互串通，在拍卖中只有两个竞买方，违反最高法院法发（2009）19号文投标人不能少于三家，少于三家应为无效的规定；债权转让包含罚息，这是金融机构的特许权利，故转让合同违反《商业银行法》第八条的规定，应为无效。

（3）审理过程及裁判理由

一审法院认为：根据银办函[2001]648号批复的规定，“由贷款而形成的债权及其他权利只能在具有贷款业务资格的金融机构之间转让。未经许可，商业银行不得将其债权转让给非金融企业。”郾城信用社将本案七笔贷款本金及利息转让给作为非金融机构的逢春公司违反了上述规定，因此根据《合同法》第五十二条，参照银办函[2001]648号批复，认定案涉《债权转让协议》无效。

二审漯河市中级人民法院认为：关于不良债权转让合同效力问题，人民法院应当根据合同法及金融相关法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性。郾城信用社作为金融机构，对案涉债权以远低于总债权的价格转让给非金融机构，违反了银办函[2001]648号批复的规定，损害了国家集体利益，应属无效。对于逢春公司主张适用的银监办发（2009）24号批复，该批复第五条明确规定商业银行转让贷款债权应履行的报告义务和受监管义务，而一、二审中各方均未提供相关证据。因此驳回郾城信用社、逢春公司的上诉请求，维持原判。

再审河南省高院认为：对于涉及市场秩序、金融安全、国家宏观政策等公序良俗的，可以根据规章来考察合同效力，违反相关规章的应认定合同无效。本案中郾城信用社转让其债权，是对其不良债权或信贷资产的处置，根据银监会发布的《不良金融资产处置尽职指引》第四条规定银行业金融机构和金融资产管理公司在处置不良金融资产时应努力实现处置净回收现值最大化；银办函（2001）648号、银监办发（2009）24号、《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》（银监发（2009）113号）等规章中可以看出金融监管部门对金融机构信贷资产转让持严格、审慎态度，涉及银行业金融机构转让债权或其他信贷资产转让的，应当向金融监管部门办理相关报批或者备案、登记手续，接受监管部门的监管，这是保障金融市场安全、规范金融市场秩序的必然要求，是金融机构应予遵守的公共秩序。信用联社属于金融机构，应遵守上述规章的规定，接受监管部门的管理、监督，其转让债权未按要求向金融监管部门报告、备案，实质上是逃避金融监管，破坏金融监管秩序，故结合合同法、金融规章和政策，原审认定涉案债权转让合同无效并无不当。

（三）焦点问题评析

该类案件的判决确认了以下规则：对于涉及市场秩序、金融安全、国家宏观政策等公序良俗的，可以根据结合金融监管部门的规章、规范性文件等来考察合同效力。对于逃避金融监管，破坏金融监管秩序的法律行为应认定为无效行为。

（四）案件启示

“三道红线”政策是住建部、人民银行等多部门对房地产企业融资限制的政策，一方面是对作为融资主体的房地产企业的限制，另一方面也是对作为资金提供方的金融机构的限制。对于违反该政策的融资合同，运用上述裁判规则，结合《民法典》、《九民纪要》、监管政策，该融资合同极可能被认定为无效合同。

三、司法审判与金融监管一致性的趋势

（一）对于类纠纷，法院开始更多地采用监管部门的文件，或因为涉及更广大的投资人的利益，尤其是中小散户，进一步可概括为社会公共利益

《最高人民法院印发〈关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见〉的通知》（法发〔2020〕28号）和《最高人民法院印发〈关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见〉的通知》（法发〔2019〕17号）中对于法院在对于监管部门、交易所经法定程序制定的、与法律法规不相抵触的创业板或者科创板发行、上市、持续监管等规章、规范性文件和业务规则的相关规定，人民法院可以在审理案件时依法参照适用。

《九民纪要》第73条关于“法律适用规则”的规定，也确认了金融监管规范性文件在裁判中的适用，该规定中适用范围目前限于“相关部门在部门规章、规范性文件中对高风险等级金融产品的推介、销售，以及为金融消费者参与高风险等级投资活动提供服务作出的监管规定”，即高风险金融产品投资领域，因为该领域或涉及社会公共利益、金融安全等。

在上海永大房地产开发经营有限公司与上海永发投资管理有限公司权利确认纠纷二审民事判决书（(2020)沪74民终863号）中，上海金融法院认为，“证监会发布的《首次公开发行并上市管理办法》《上市公司信息披露管理办法》等规定公司上市需遵守如实披露的义务，披露的信息必须真实、准确、完整。虽然上述规定为部门规章，但系证监会根据《中华人民共和国法》的授权对行业进行监督管理制定，目的是为规范市场秩序，保护广大非特定投资者的合法权益，约束上市公司不得隐名代持股权，系对上市公司监管的基本要求，保障社会公共利益不会因此而受到损害，维护的是资本市场的基本交易秩序与基本交易安全，这与上诉人称本案系争代持股份比例较小并无明显的逻辑关系。因此，原审认定《协议书》无效并无不当，本院对此予以确认。”

其实，上海市第一中级人民法院早在2014年发布的《上海市第一中级人民法院涉中国(上海)自由贸易试验区案件审判指引(试行)》中已明确，在审理涉自贸试验区金融案件时可以参照中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等金融监管机构出台的规范性文件。

（二）对于银行等其他金融机构的纠纷，法院当前更多地认可合同效力，或因为银行等其他金融机构作为专业机构，本身应有预判且自身风险承受能力较强，涉及的纠纷主体也较独立，而有别于交易对广大投资者的影响。但在《九民纪要》出台后，此类纠纷中司法与监管的趋同性也正逐步显示

《最高人民法院关于信用社违反商业银行法有关规定所签借款合同是否有效的答复》（法经〔2000〕27号函）中规定，《中华人民共和国商业银行法》对商业银行资产负债比例管理方面的规定是对商业银行的审慎经营要求，商业银行违反该规定不影响其所签订的借款合同的效力。《江苏省高级人民法院关于当前商事审判若干问题的解答》中第8问也对小额贷款公司超出公司净资本额、跨区域经营等违规行为产生的合同效力予以认可。

山东富邦盛世房地产开发有限公司、四川信托有限公司借款合同纠纷二审案（(2017)最高法民终496号）和大连华瑞格房地产开发有限公司、大连荣兴投资有限公司借款合同纠纷再审审查与审判监督案（(2018)最高法民申124号）中，最高人民法院均认为案涉合同相关的《信托公司集合资金信托计划管理办法》《中国人民银行金融信托投资机构资金管理暂行办法》效力级别仅是部门规章，且并非影响合同效力的效力性禁止性规定，因此认定案涉合同有效。

在鞍山中联置业有限公司、鞍山中大房地产开发有限公司债权转让合同纠纷再审案（(2018)最高法民再467号）中，最高人民法院认为“即使营口银行鞍山分行违反了《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》关于‘商业银行对房地产开发企业发放的贷款只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款或其他贷款科目发放’的规定，因该通知不属于法律、行政法规，亦不能据此认定案涉合同和协议无效。同时，不能简单地将违反部门规章或国家政策等行为等同于损害社会公共利益，否则合同法保护合同效力的立法目的将落空。某种交易行为是否损害社会公共利益，必须具体分析。”

虽然(2018)最高法民再467号案是在《九民纪要》出台后形成的判决，且仍支持合同有效，但值得注意的是，法院在判决最后作了特别说明：“本院认定案涉《委托贷款借款合同》及补充协议有效，是综合考量本案具体案情后针对此个案作出的判断，并不意味着凡是未直接违反法律和行政法规强制性规定的合同均必然认定有效。还需要说明的是，本院认定案涉《委托贷款借款合同》及补充协议有效，并不意味对营口银行鞍山分行的经营行为是否符合监管部门的监管要求作出了司法确认。营口银行鞍山分行的经营行为是否合规，应由行政监管部门另行处理。”

《九民纪要》出台后，出现了如上文所述的(2020)最高法民申2756号案、 (2020)甘民终597号案、(2019)豫民申8010号案等引用监管文件作为合同无效的裁判依据。

四、 “三道红线”政策对房地产企业的影响

实务操作中，人民银行对银行等金融机构发放给房地产企业的资金进行特殊监管，“三道红线”政策虽未正式发文，但金融机构突破“三道红线”政策向房地产企业提供融资的动力、机会都较低。

在“三道红线”政策监管下，房地产企业普遍降低了杠杆率。根据2021年3月16日发布的《2021中国房地产开发企业综合实力TOP500测评研究报告》显示，TOP500房企2020年资产负债率均值为78.77%，较上年下降0.89个百分点，为2012年以来首次下降；净负债率均值为85.08%，较上年下降11.62个百分点，相比2019年也有大幅改善；短期偿债能力略有下降，流动比率均值为1.40，较上年下降0.051。

参考文献：

[1]数据来源于中房网。

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