生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之衔接
2021-10-13
生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿是两个不同的制度，但两者目的及担责方式相同。因此，广义的生态环境民事公益诉讼也包括生态环境损害赔偿诉讼。但立法和司法实践往往是区分的。如《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》规定的生态环境公益诉讼只包括生态环境民事公益诉讼和生态环境行政公益诉讼，并不包括生态环境损害赔偿诉讼。
生态环境民事公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼。
生态环境损害赔偿制度包括生态环境损害赔偿磋商和生态环境损害赔偿诉讼。2015年和2017年中共中央办公厅国务院办公厅先后发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(下称“试点方案”)和《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称“改革方案”)，该两文件均规定行政机关有权提起生态环境损害赔偿磋商和生态环境损害赔偿诉讼。《改革方案》规定省、市级政府应该主动与赔偿义务人进行磋商。《改革方案》在《试点方案》的基础上规定行政机关应在提起诉讼前先启动磋商程序，磋商不成功才能进入诉讼程序。
一、立法现状
关于生态环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的法律及政策规定主要有：
（一）生态环境民事公益诉讼
1.《民事诉讼法》第五十五条
2.《环境保护法》第五十八条
3.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“《民事公益诉讼司法解释》”）
4.《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》
（二）生态环境损害赔偿制度
1.《生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》
2.《生态环境损害赔偿制度改革方案》
3.《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下称“《损害赔偿若干规定》”）
4.《广东省生态环境损害赔偿工作办法（试行）》
（三）两者比较
根据以上法律法规及政策规定，两者情况如下：
通过上表，可以看出两者异同：
1. 相同点
（1）目的相同：都是为了保护生态环境。
（2）被告或赔偿义务人相同：都是违反法律法规、造成生态环境损害的单位或个人。
（3）受理法院相同：都是中级人民法院。
（4）担责方式相同：都包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状或修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉。
2. 不同点
主要是原告或权利人主体不同：有权提起生态环境民事公益诉讼的原告有三个，即社会组织、人民检察院和有关行政机关；而有权提起生态环境损害赔偿磋商或诉讼的只有有关行政机关，即省政府、地级以上市政府及其指定的行政部门。
二、存在问题
就同一损害生态环境行为，可能既有生态环境民事公益诉讼，也有生态环境损害赔偿磋商和生态环境损害赔偿诉讼。只是哪个先、哪个后；当然也可能同时发生。同时发生是指就同一损害生态环境行为引发的生态环境损害赔偿磋商或诉讼与生态环境民事公益诉讼同一天立案。
两者无论先后发生还是同时发生，因原告或权利人主体不同不同，一个是行政机关，一个是司法机关，因此，必然存在需要衔接的问题。此外，除了行政机关有权提起生态环境民事公益诉讼外，检察院和有关社会组织也有权提起生态环境民事公益诉讼；而现行立法没有规定生态环境损害赔偿磋商与生态环境民事公益诉讼如何衔接。这些问题如不解决，必然造成工作混乱，浪费行政和司法资源，最终不利于生态环境有效保护。
（一）磋商阶段的衔接
磋商阶段的衔接是指既有生态环境损害赔偿磋商也有生态环境民事公益诉讼如何衔接。
1. 现行规定
（1）先有磋商，后有诉讼，如何衔接法律无规定。
（2）先有诉讼，后有磋商，如何衔接法律无规定。
（3）诉讼与磋商同时发生，如何衔接法律无规定。
2. 存在问题
关于磋商阶段生态环境损害赔偿磋商与生态环境民事公益诉讼如何衔接存在立法空白。
（二）诉讼阶段的衔接
诉讼阶段的衔接是指既有生态环境损害赔偿诉讼，也有生态环境民事公益诉讼如何衔接。
1. 现行规定
《损害赔偿若干规定》第十六至第第十八条做了规定，即：
（1）受理法院：先有损害赔偿诉讼，后有民事公益诉讼，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。
（2）审理顺位：先审损害赔偿诉讼，后审民事公益诉讼。人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。
（3）未发现损害处理：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。
民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。
2. 存在问题
（1）关于审理顺位：《损害赔偿若干规定》规定先审损害赔偿诉讼，后审生态环境民事公益诉讼，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就生态环境民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。损害赔偿诉讼结案方式有三种，调解、撤诉和判决，如果调解或撤诉结案，生态环境民事公益诉讼如何裁判？
（2）关于未发现损害的处理：《损害赔偿若干规定》规定生态环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。根据现行规定，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的前提是赔偿义务人不愿磋商或与赔偿权利人磋商不成，此情形下行政机关是否可以无需磋商直接起诉？
三、解决路径
（一）磋商阶段的衔接
现行法律关于磋商阶段与民事公益诉讼如何衔接没有规定，为避免混乱，有必要做出规定。建议今后立法考虑：
1. 先有磋商，后有诉讼
在磋商结案前应当中止审理，根据磋商结果审理和裁判。如磋商成功，规定民事公益诉讼原告可以撤诉或由法院裁决驳回起诉。如磋商失败，权利人依法提起生态环境损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
2. 先有诉讼，后有磋商
在诉讼结案前，赔偿权利人应当将磋商信息告知法院，法院应中止审理，待磋商结果出来后恢复审理。如磋商成功，规定民事公益诉讼原告可以撤诉或由法院裁决驳回起诉。如磋商失败，权利人依法提起生态环境损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
3. 诉讼与磋商同时发生
诉讼与磋商如同时发生，赔偿权利人应将磋商信息主动告知法院，法院应当中止审理，待磋商结果出来后恢复审理。如磋商成功，规定民事公益诉讼原告可以撤诉或由法院裁决驳回起诉。如磋商失败，权利人应提起生态环境损害赔偿诉讼，按现行法律规定执行。
（二）诉讼阶段的衔接
1. 受理法院和审理顺位
两案的受理法院和审理顺位应当按照《损害赔偿若干规定》执行，即受理法院应当为同一人民法院并由同一审判组织审理。典型案例有2019年最高人民法院公布的重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。该案法院将生态环境损害赔偿诉讼与生态环境民事公益诉讼合并审理。法院认定自2014年9月起，两公司在明知废水池中有暗管连通外部环境的情况下，利用该暗管将未经处理的含重金属废水直接排放至外部环境，造成生态环境污染损害量化数额为1441.6776万元。法院判决两公司承担连带赔偿责任。
如果原告在不同法院起诉的，后受理法院应当将案件移送至先受理的法院，由同一法院的同一审判组织合并审理，既节约审判资源，也避免出现不同法院或不同审判组织因信息不对称出现不同判决。关于审理顺位，应当先审损害赔偿诉讼，后审理生态环境民事公益诉讼。
如果损害赔偿诉讼调解或撤诉结案，说明赔偿权利人和赔偿义务人就原告的诉讼请求达成了协议或赔偿权利人的诉讼目的已经实现。鉴于损害赔偿诉讼与生态环境民事公益诉讼的目的一致，法律应规定生态环境民事公益诉讼的原告可以撤诉，如原告不撤诉，人民法院裁定驳回起诉。这样既节省行政及司法资源，也有利于损害赔偿诉讼调解的执行。
如果损害赔偿诉讼判决结案，因两案诉讼请求相同，应规定生态环境民事公益诉讼的原告可以撤诉，如不撤诉，人民法院裁定驳回起诉。如两案诉讼请求不同，人民法院只能对生态环境民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法做出裁判。
2. 未发现损害的处理
关于未发现的损害如何处理，《损害赔偿若干规定》第十八条规定，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。
民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予受理。
以上规定有待完善。
（1）生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，法律规定的权利人就未发现的损害可否提起生态环境损害赔偿诉讼？《损害赔偿若干规定》没有规定。生态环境损害赔偿磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，这有利于节省行政与司法资源，且有利于损害赔偿协议的执行。因此，建议今后立法规定权利人不得直接起诉法院，须先磋商；磋商不成才能向法院起诉。
（2）生态环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，《损害赔偿若干规定》有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体可以提起生态环境损害赔偿诉讼。该规定有悖磋商前置原则，建议今后立法规定须先磋商，赔偿义务人不愿磋商或磋商不成才能向法院起诉。
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