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印尼新矿业法规为中国公司带来的机遇与风险

2021-11-10

背景介绍：

印度尼西亚政府于 2021 年 9 月 9 日发布了关于矿产和矿业业务的 2021 年第 96 号新矿业法规（简称“GR 96条例”或“新矿业法规”），这是印尼政府自2009年发布第4号矿业法（简称“矿业法”）、2020年发布矿业法修正案（简称“修正案”）之后又发布的一项重大矿业法规^[1]。GR 96条例的最主要内容是在取消了采矿业领域内外资所持股权比例的限制，并且放宽了外资剥离（撤资）义务的履行期限，进一步完善了印尼矿业市场的外商投资环境。这一变化对外资在印尼矿业领域的跨境投资的具有重大影响，也包括对中国投资者的影响，甚至在某种程度上直接改变了中国投资者在印尼矿业领域的投资策略，为中国公司提供了较大的投资机遇。

一、新矿业法规背景下的投资机遇

总体来说，印尼GR 96条例对旧的矿业法及其修正案的调整较大，这些调整对海外投资者带来的机遇是显著的，降低了外商投资的多方面硬性要求，下面将对其中外资股比限制和剥离义务的新变化进行较为详细的介绍：

（一）外资股比限制的取消

自2021 年 9 月 9 日起，GR 96条例撤销了关于实施矿产和矿业开采业务活动的 2021 年第 23 号政府条例（已修改）（简称“GR 23条例”），该条例规定了印尼矿业公司中外国股东的股权比例限制。根据GR 23条例，在一定条件下，外国公司对印尼矿业公司的股权占比设有限制，最大股权占比为 49% 至 70%^[2]。但是，新实施的GR 96条例则不再对此限制，中国公司等外国投资者现在可以收购并持有一家印尼矿业公司100%股份，这将极大促进中国投资者对于收购印尼矿业公司的积极性，有利于中国投资者在收购后对该等矿业公司的控制并享有相应的股东权益和收益。需要注意的是，外国投资者仍然需要遵守一定的剥离义务，但是GR96条例下的剥离义务相比以前较为宽松。

（二）剥离义务期限的延长

根据此前GR 23条例的规定，如果外国投资者拥有正在进行地下采矿活动的印尼矿业公司49% （不含）以上的股份，则最早在开始投入生产后第5年后应开始履行法定的剥离义务，即逐步剥离其在矿业公司中的股份，直到大部分股份由印尼股东拥有。如果在投入生产的第5年之前，该印尼矿业公司的外商持股比例维持并低于49%直到5年届满，则不需要再履行该逐步剥离义务。

但是，GR 23条例规定的上述剥离义务已经被GR 96条例修改，GR 96条例下的剥离义务变得更为宽松。根据矿业公司生产活动的不同，可以分为以下四类情形：

第一，对于采用露天采矿方法开展采矿活动，且未与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司而言，应在投入生产后第10年至第15年每年剥离股份给印尼方^[3]，使得该6年间印尼方每年分别持有的股份达到公司总股本的5%、10%、15%、20%、30%和51%；

第二，对于采用露天采矿方法开展采矿活动，且已经与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司而言，应在投入生产后第15年至第20年每年剥离股份给印尼方，使得该6年间印尼方每年分别持有的股份达到公司总股本的5%、10%、15%、20%、30%和51%；

第三，对于采用地下采矿方法开展采矿活动，且未与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司而言，应在投入生产后第15年至第20年每年剥离股份给印尼方，使得该6年间印尼方每年分别持有的股份达到公司总股本的5%、10%、15%、20%、30%和51%；

第四，对于采用地下采矿方法开展采矿活动，且已经与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司而言，应在投入生产后第20年至第25年每年剥离股份给印尼方，使得该6年间印尼方每年分别持有的股份达到公司总股本的5%、10%、15%、20%、30%和51%。

需要注意的是，在实施剥离义务时，印尼矿业公司（即采矿业务许可证（IUP）的持有人）必须直接向印尼政府方发出要约；经印尼政府方内部协调后，他们必须自收到要约之日起90日内说明他们对股份的收购意向。如果印尼政府方对该股份没有收购意向或回应，被剥离的股份可以通过拍卖的方式转让给印尼的国家私营企业实体。如果没有人对拍卖感兴趣，被剥离的股份将通过印尼交易所公开出售。

从前述剥离义务的履行期限可以看到，相比GR 23条例，GR 96条例对外商剥离义务的履行期限被大幅放宽，且根据具体情况，最迟可至矿业公司生产开始后的第20年才需要逐步履行剥离义务。

除上述之外，值得注意的是，由外国投资者持有49% 以上股份的矿业公司（即采矿业务许可证持有人）还可以在履行剥离义务之前将外国股份转让给第三方，前提是它应首先就该股份向印尼国有公司发出要约。印尼国有公司必须在 75 日内对该要约进行书面答复。如果印尼国有公司对该要约没有兴趣或没有提供书面回复，则矿业公司（采矿业务许可证持有人）可向印尼能源和矿产资源部（MEMR）提交关于批准股份转让的申请。

二、应注意投资印尼矿业公司的其他法律要求

除前述外资股比限制的取消和剥离义务的放宽，新矿业法和其他印尼相关法律仍保留有较多关于外商投资的规定与限制，其中部分规定提高了先前的法定投资门槛。综合考虑新矿业法规和印尼其他法律的要求，作为投资者的中国公司还应重点关注以下两个方面：

（一）印尼能源和矿产资源部的批准程序

GR 96 条例没有规定能源和矿产资源部有关股东变更的批准申请详细程序，仅规定了矿业公司在其申请中必须满足的总体要求和需要提供的文件，具体来说：

1. 总体要求方面。一是需要根据资源和储量数据来证明印尼矿业公司已完成其勘探阶段；二是印尼矿业公司的运营需要满足行政、技术、环境和财务要求。

2. 文件提供方面。一是行政方面的文书，包括申请书、业务识别号码（NIB）、管理结构、资本结构和股份构成、收益人名单等；二是技术方面的文书，包括最终探矿报告、资源和储量数据、资源和储量报表等；三是环境方面的文书，至少要有符合环境保护条例的报表；四是财务方面的文书，至少包括最近3年经公共会计师审计的财务报告、税务法律法规规定的财务报表和最近3年永久供款的支付证明。

值得注意的是，有收购意向的中国投资者应注意GR 96 条例下的股份转让条款，但目前尚未出台相关实施细则。印尼政府后续颁布的部级法规可能对股份转让和采矿业务许可证转让规定额外和更细致的要求。此外，鉴于GR 96条例下的股份转让条款相对较新，在实践中尚未存在能源和矿产资源部根据该条例做出的任何相关批准。因此，在GR 23条例过渡到GR 96条例期间，很难预计能源和矿产资源部做出相关批准的所需时间。

（二）印尼矿业公司的实收资本金额最低要求

GR 96条例并未提及矿业公司实收资本的金额要求。因此，矿业公司最低实收资本仍应遵守外商投资公司适用的最低实收资本规定。今年以来最近一段时间，印尼资本投资协调委员会（Badan Koordinasi Penanaman Modal 或“BKPM”）发布了 2021 年第 4 号条例《基于风险的许可和投资设备的指南和程序》，该条例要求外国直接投资公司（PMA 公司）的已发行和实收资本至少为 100 亿印尼盾（之前为 25 亿印尼盾）。因此，外国投资者对印尼矿业公司进行投资时应保证后者满足该最低实收资本金额。

三、新矿业法规颁布背景下的预期风险

早在2020年和2019年，印尼政府就对矿业法进行了两次修正。2019年由于印尼民众的强烈反对，相关法案并未通过。2020年的修正案则于当年5月12日在国会通过，而其之所以能够通过很大程度上是因为疫情之下上街游行反对的人数锐减，事实上之后印尼政府也因此被指责利用疫情出台不利于民众的法律。2021年印尼政府进一步依据矿业法出台GR 96条例，由于该条例进一步放宽了对矿业公司外商投资股比等方面的限制，预计矿业投资会随之增多，这势必将加剧当地环境污染、矿井修复等问题，并给外国投资者造成一定程度的影响，主要包括：

（一）加剧环境污染问题

2020年修正案修改了印尼矿业公司的运行模式，允许其可以从合同模式向许可模式进行转化，并允许自动延长采矿许可证的有效期（最长至20年），同时还支持矿业公司扩大开采量。虽然这些变化使得一大批采矿许可证即将到期的矿业公司可以继续运营，但从根本上导致了矿业公司过度开采，甚至有部分矿业公司将生产领域扩张至原始森林等领域，极大地影响了生物多样性，并且容易导致传染动物疾病等问题发生^[4]。如今印尼政府在未解决此类环境问题的前提下继续出台GR 96条例，意在继续扩大矿业公司的运营规模，虽然短期效益显著，但从长远来看不容乐观。所以，对于外国投资者及其投资的印尼矿业公司来说，他们需要注意日趋严格的印尼环保合规要求，并可能承受这方面较大的合规成本。

（二）修复已开采矿点责任落实不到位

据权威机构Environmental NGO Auriga Nusantara统计，印尼有大概87，000公顷的废弃矿点未得到应有的修复。2020年修正案允许矿业公司自动延长采矿许可证的同时，并未将“修复已开采矿点”这一义务落实到位。同时，不论是2020年的修正案还是最新出台的GR 96条例，虽然对未尽到保护环境义务的惩罚措施均有不同程度的规定，但是有关机关并未真正落实该政策^[5]。在印尼社会各界抗议的压力下，我们不能排除印尼立法机关将来发布更加严格的法律法规来规制这一责任的可能性，这将加重外国投资者的相关义务以及增加相关合规成本。

结语

印尼国会2020年通过的矿业法修正案和2021年印尼政府最新出台的GR 96号条例对外商投资者和印尼当地矿业公司的积极效应是巨大的。一方面，外资股比限制的取消和剥离义务履行期的延长给予了中国投资者更多的投资机遇与空间；但在另一方面，实践中的法规实施路径尚不明晰，潜在的问题与风险并存，GR 96条例能否真正有效实施还有待进一步观察。鉴于以上情形，中国投资者未来不宜盲目乐观，在对印尼矿业公司投资时仍应注意印尼相关法律政策的变化及其社会现实背景，做好充足准备，防范法律风险，避免后续法律修改导致的负面影响，从而在抓住投资机遇的同时，降低未来隐性跨境投资风险。

文中备注：

[1]参见Benny Hutahayan, INVESTOR PROTECTION IN MINING LAW INDONESIA, Journal of Critical Reviews, ISSN-2394-5125, Vol7, Issue13, 2020.

[2]对已经进入生产经营的矿业公司的外商投资股比限制一般为低于49%，但在两种情况下可略高：一是如果矿业公司进行加工和精炼活动，则最高为 60%；二是如果采矿公司进行地下采矿，则最高为70%。

[3]该处的印尼方主要指印尼中央政府、地区政府、国有公司（BUMN）、地区所有公司（BUMD）和/或国有私营企业。

[4]参见《With new law, Indonesia gives miners more power and fewer obligations》. by Hans Nicholas Jongon13 May 2020, MONGABAY http://news.mongabay.com/2020/05/indonesia-mining-law-minerba-environment-pollution-coal.

[5]同上注。

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