新《科技进步法》解读及我国科技创新领域法律体系与监管特征研究
2022-01-12
前言：
当前科技创新成为国际战略博弈的主战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。十九大确定了到2035年跻身创新型国家前列的战略目标，明确了创新在我国现代化建设全局中的核心地位。这对科技创新法律制度建设提出了新的要求。作为我国科技领域综合性基本法，2022年1月1日实施的新版《科技进步法》针对健全社会主义市场经济条件下新型举国体制、强化国家战略科技力量、集中力量攻克“卡脖子”技术瓶颈等问题作出了新的制度安排和规定。
本文将结合《科技进步法》的制定和历次修订历程，对即将实施的新版《科技进步法》进行全面解读，并对我国科技创新法律体系和监管特征进行梳理和探讨。
一、《科技进步法》制定和历次修订情况
（一）1993版《科技进步法》制定情况
1.制定过程
1985年3月，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，明确“按照经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设的战略方针，尊重科学技术发展规律，从我国的实际出发，对科学技术体制进行坚决的有步骤的改革。”1988年，邓小平提出“科学技术是第一生产力”的重要论断。1992年，邓小平南方谈话后，中国有关生产力发展的讨论进入新的阶段。
在此背景下，第八届全国人大常委会第二次会议于1993年7月2日通过《中华人民共和国科技进步法》。
2.1993版《科技进步法》的主要内容和意义
1993版《科技进步法》共10章62条，内容主要是对科学技术体制改革以来，在运行机制、组织结构和人事制度等方面改革成果的法制化确认。
《科技进步法》是我国科学技术领域第一部具有基本法性质的法律，其颁布实施标志着我国科技进步工作正式被纳入了法制化的轨道。同时，它使党和国家有关科技进步的方针政策转变为法律，以法律形式明确了科学技术是第一生产力，确立了科学技术在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位。
（二）2007年修订背景及修订情况
1.修订背景与过程
1993版《科技进步法》实施后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，科技工作的地位、作用及重点均发生很大变化。以下两方面因素共同推动了修订《科技进步法》成为立法机关与科技行业的共识：
（1）科技领域出现一些新的亟需解决的问题，突出表现在企业的技术创新主体地位尚未完全确立，企业科技投入积极性不够高；科技投入特别是财政性科技投入的效益有待进一步提高，多元化的投入机制还不完善；由于科技管理体制上的原因，使得各方面科技力量自成体系，科技资源未能有效整合；科技人员的自主性、积极性、创造性有待进一步发挥；科技成果转化为现实生产力不够，产学研结合不够紧密。
（2）亟需进一步明确当时我国科技发展的战略和基本方针，把我国科技工作积累的成功经验和政策，尤其是2006年全国科技大会以来国家出台相关政策上升为法律。其中1993版《科技进步法》实施后，我国在科技领域的重大决定和政策措施主要包括1995年召开的全国科技大会提出的科教兴国战略目标，1999年召开的全国技术大会提出的加强技术创新的指导方针，2006年1月召开的全国科学技术大会明确部署实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》等。
在此背景下，2004年全国人大常委会将修订《科技进步法》列为人大立法规划的第一类项目。国务院根据全国人大常委会的立法规划要求，将该法的修订起草作为了2004年、2005年立法计划的重点立法项目，并明确科技部牵头负责起草工作。2005年12月，科技部向国务院呈送《中华人民共和国科学技术进步法（修订草案）（送审稿）》。2007年3月，国务院法制办公室公布《科学技术进步法（修订草案）（征求意见稿）》，并向社会各界公开征求意见。2007年7月，国务院最终形成《科学技术进步法（修订草案）》提请全国人大常委会审议。第十届全国人大常委会经过两次审议，修订稿于2007年12月29日第三十一次会议通过。
2.2007年修订的主要内容和意义
2007版的《科技进步法》坚持体制、机制和制度创新，以激励自主创新为主线，将一系列能长期稳定促进科技进步的制度纳入新法，如建设国家创新体系、确立企业创新主体地位、产学研相结合、发展科技中介机构、保护知识产权等，从框架结构到具体规定对1993版的《科技进步法》均作了较大的调整和修改。修订后新法共计8章75条。本次修订的主要内容如下表：
本次全面系统的修订，进一步明确了我国科技发展的战略和基本方针，为建设国家创新体系、实施科教兴国战略、建设创新型国家提供了法制保障。值得一提的是，2009年10月我国创业板开板，初步形成了我国支持科技创新领域的资本市场机制。
（三）2021年修订情况
1.修订背景与过程
随着我国科技进步和创新发展面临的国内外环境的深刻变化，迫切需要进一步修改《科技进步法》，以更好适应新时代科技领域的新形势和新要求，统筹新发展阶段我国科技创新体系建设、能力建设和制度建设，并为“十四五”期间以全面创新驱动高质量发展提供相适应的法律保障。其紧迫性突出表现在以下两个方面：
（1）对内而言，建设现代化经济体系、构建新发展格局，均需科技提供有力支撑。近年来我国高质量发展需要与科技创新能力不足的矛盾进一步突出，须通过修改《科技进步法》进一步运用法治力量不断提高科技创新质量和效率。
（2）对外而言，当前国际环境错综复杂，在新一轮科技革命和产业变革背景下，科技创新成为国际博弈的主阵地。而我国目前原始创新能力有待提升，相关关键核心技术尚未实现自主，激励和保障科技创新的体制、机制还尚需进一步完善，亟需通过修改《科技进步法》将“十四五”规划中提到的“健全新型举国体制”、“强化国家战略科技力量”制度法律化，推动我国科技强国战略目标的实现。
经党中央批准，修改《科技进步法》列入十三届全国人大常委会立法规划。2018年11月，全国人大教科文卫委牵头会同科技部等15个部门和单位组成修法工作领导小组，并成立起草工作小组。2021年3月30日，全国人大教科文卫委召开第二十八次会议，审议通过了修订草案。2021年8月，修订草案一审稿初次提请第十三届全国人大常委会会议审议，并向社会公开征求意见。2021年12月24日，第十三届全国人大常务委员会第三十二次会议最终修订通过。
2.本次修订的整体思路
关于本次修订的整体思路，《关于<中华人民共和国科学技术进步法（修订草案）>的说明》中提到，修法过程中着重把握和突出以下几个方面：（1）突出方向性，把席大大新时代中国特色社会主义思想，特别是席大大总书记关于科技创新的重要论述贯穿于修法工作全过程；（2）突出时代性，坚持“四个面向”，立足新发展阶段，体现时代特征和需求；（3）突出针对性，完善相关法律制度，推动解决科技创新本身和体制机制方面存在的问题；（4）突出规律性，把握好科技创新立法的特点，努力使法律规范符合科技创新、人才成长、科技治理等规律；（5）突出统筹性，把科学研究、技术开发与成果转化统筹起来，把相关法律、上下位法律法规统筹起来，协同推进相关工作；（6）突出开放性，强化开放创新的制度安排，以更加开放的思维推动国际科技交流合作。
二、新《科技进步法》内容解读
本次修订对2007版法律框架和内容作出部分调整，并新增“基础研究”、“区域科技创新”、“国际科学技术合作”三章，新法共计11章106条。重点强调在关键技术上突破瓶颈、健全社会主义市场经济条件下新型举国体制、运用法治力量加快推动新时期高质量发展等方面。
（一）立法宗旨和指导方针
如上文所述，本次修订突出方向性和时代性，立足新发展阶段，体现时代特征和需求，强调健全新型举国体制，构建和强化以国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成部分的国家战略科技力量。新旧版本“原则”部分改动较大或新增条款对比如下：
同时，本次修订保留或微调2007版中关于加强跨学科、跨区域很行业的合作和融合（6条），发挥高等学校在科学技术研究中的重要作用（9条），发展科普事业（12条），保护知识产权（13条，提出提高知识产权的质量，与知识产权“十四五规划”一致），建立科技进步工作协调机制（4条），科技分类评价制度（14条）等规定。
（二）强调加强基础研究、提升原始创新能力
本次修订增加“基础研究”一章，主要包括建立基础研究稳定支持的投入机制，提高基础研究经费在全社会研究开发经费总额中的比例；围绕科学技术前沿、经济社会发展和国家安全重大需求，聚焦重大科学问题，提升科学技术的源头创新能力；鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、企业等加强基础研究；完善学科和知识体系布局，支持基础研究基地建设等。新版“基础研究”章节规定的主要制度规定如下：
（三）促进面向需求的研究与成果转化
本部分主要是针对2007版本“第二章 科学研究、技术开发与科学技术应用”的内容进行调整，强调围绕经济社会发展、国家安全重大需求和人民生命健康，加强重点领域项目、人才、基地、资金一体化配置，建立和完善科研攻关协调机制，推动产学研紧密合作，推动关键核心技术攻关和自主可控，以及加强科技成果中试、工程化和产业化开发及应用，加快科技成果转化为现实生产力。本部分改动较大或新增条款对比如下：
同时，本次修订保留或微调2007版中关于授权项目承担者依法取得、处置知识产权与促进实施制度（32条）；财政资金来源科研项目知识产权境内优先使用（34条）；鼓励农业科学技术应用研究（36条）；推动研究与标准制定相结合，鼓励参与国际标准制定（37条）；培育基础市场，鼓励科技中介服务行业发展（38条）等规定。
（四）发挥企业在技术创新中的主体作用
本部分主要是针对2007版本“第三章 企业技术进步”的内容进行调整，进一步强调建立“企业为主体，以市场为导向”，企业与科研机构、高校紧密合作的创新体系。值得一提的是，在我国资本市场全面实行注册制，上交所科创板、深交所创业板、北交所稳步推进的背景下，本次修订进一步明确”完善科技型企业上市融资制度”、“发挥资本市场服务科技创新的融资功能”，后续在畅通科技型企业国内上市融资渠道方面，有望出台进一步的配套制度。本部分改动较大或新增条款对比如下：
同时，本次修订保留2007版中关于鼓励原创创新和研发投入，研发费用加计扣除和设备加速折旧（41条）等规定。税收优惠的企业类型中增加“科技型中小型企业”的类别（43条）。
（五）对科研机构的规定
新法科研机构部分主要针对2007版本“第四章 科学技术研究开发机构”的内容进行调整。强调在新型举国体制下，在事关国家安全和经济社会发展全局的重大科技创新领域设立国家实验室，建立健全以国家实验室为引领、全国重点实验室为支撑的实验室体系，完善稳定支持机制等。本部分改动较大或新增条款对比如下：
（六）激发科学技术人员创新活力的相关制度
在尊重科技人员和科技人员创新创造活力，充分调动和保护科技人员的积极性、主动性和创造性方面，本次修订增设许多亮点制度和条款。主要包括明确科技人员“应当受到全社会尊重”的内容，提出国家采取多种措施提高科学技术人员的社会地位，保障科学技术人员投入科技创新和研究开发活动；明确国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度，优化收入结构、建立工资合理增长机制；设立减少科研人员在非必要事务上的时间的条款；营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，对承担科学技术研究开发任务的科技人员和管理人员，在特定情况下予以免责等。本部分改动较大或新增条款对比如下：
同时，本次修订保留或微调2007版中关于保障后续教育与有序流动（61条）、取得相应职务与职称（62条）、科研人员分类评价制度（63条）、不同人群的针对性措施（66条）、科研诚信和科研伦理制度（67条）等规定。
（七）区域科技创新制度
本次修订增加“区域科技创新”一章，主要包括国家采取多种方式支持区域科技创新；建设重大科技创新基地与平台，培育创新创业载体，打造区域科技创新高地；建立区域科技创新合作机制和协同互助机制等。新版“区域科技创新”章节主要规定如下：
新法关于区域科技创新制度的详细规定，既是对过往区域科技创新合作的法律确认，也是对未来更深层次、更高维度的区域合作的引领。
（八）扩大科学技术开放与国际合作的规定
本次修订新增“国际科学技术合作”一章，内容主要包括国家促进开放包容、互惠共享的国际合作与交流，促进国际科技资源开放流动，支持国内外优秀科技人才合作研发，扩大科学技术计划对外开放合作；鼓励在国外工作的科学技术人员回国，吸引外籍科学技术人员来华，并完善相关社会服务和保障；多途径建设国际科技创新合作平台等内容。新版“区域科技创新”章节主要规定如下：
本次修订突出开放性，强化开放创新的制度安排，以更加开放的态度推动国际科技交流合作，尤其是针对外籍杰出科技人员开放国籍之规定的实施效果值得期待。
（九）关于科技创新的保障措施
本部分主要针对2007版“第六章 保障措施”做调整，主要增加以下内容：
同时，本次修订继续沿用了政府采购支持的规定，即境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制（91条），继续为我国科技创新产品和服务的国产替代提供法律支撑。
值得一提的是本次修订对“加强学术期刊建设”、“促进科学技术交流与传播”增设专门条款，期待我国通过不断完善科研论文和科学技术信息交流机制，打破现有国际学术格局，建设国际学术高地，
（十）监督管理与营造创新环境
该部分以加强科研诚信和科技伦理制度建设为主，多是在2007版对应条款上的微调。包含弘扬科学家精神和工匠精神，加强科研作风学风建设；国家建立科技伦理委员会，完善科技伦理制度规范，加强科技伦理教育和研究，健全审查、评估、监管体系；建立科技项目诚信档案及科研诚信管理信息系统，完善对科学技术活动违规行为的调查、处理机制；实行科学技术保密制度和重要科学技术资源和关键核心技术出境管理制度等内容。
三、我国科技创新领域法律体系与监管特征分析
（一）我国科技创新领域法律体系
根据全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员李勇学在《完善科技创新法律制度，为建设科技强国提供有力的法制保障》中的划分，我国科技创新领域法律制度从横向来看可以分为综合性法律、专门性法律、相关法律。其中科技创新方面的综合性法律即是《科学技术进步法》；专门性法律主要包括专利法等知识产权法律、《促进科技成果转化法》和《科学技术普及法》。因大量的科技立法需求体现在民商法、行政法、经济法、社会法、刑法等相关法律制度中，因此科技创新方面的相关法律是与科技创新密切关联的其他法律。
从纵向来看，科技创新法律制度可以分为国家法律、行政法规和地方性法规、部门规章和地方政府规章。其中行政法规是国务院为实施国家法律制定的配套制度，如《专利代理条例》等；地方性法规是各地根据立法权限制定的科技制度规范，多是对上位法的细化和落实或各地根据资源条件或先行先试工作等开展的立法；部门规章和地方政府规章，主要是指国务院部门、省（区、市）人民政府制定的科技创新领域制度规范。如科技部等部门制定的《高新技术企业认定管理办法》等。
（二）我国科技创新领域监管特征分析
1.依托新型举国体制强化国家战略科技力量，将是未来一段时间科技创新立法和监管的核心目标
《科技进步法》第4条规定，国家构建和强化以国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成部分的国家战略科技力量，在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和重大原始创新效能，服务国家重大战略需要。根据“十四五”规划，“强化国家战略科技力量”的具体内涵包含如下内容：
可以预见，强化国家战略科技力量将是未来科技创新立法和监管的核心目标。
2.统筹安全与发展、自主与开放的原则将长期适用
以数据科技领域为例，我国《数据安全法》明确规定了统筹数据安全与数据开放、共享和利用，在促进数据开放、利用的同时，亦设置数据安全审查制度和特定数据的出口管制制度，以保障数据的安全。
再如创新药研发领域，我国创新药目前从“me too”“me better”“fast follow”的业态，逐渐呈现 “license out”和“first in class”势头，以满足未被满足的临床需求为动机的全球同步研发趋势显现。同时，我国《生物安全法》、《人类遗传资源管理条例》等法规明确设定了加强我国人类遗传资源保护的相关制度，一定程度上增加了我国药企全球多中心同步研发的难度。
新版《科技进步法》第106条也规定，“国家实行科学技术保密制度，加强科学技术保密能力建设，保护涉及国家安全和利益的科学技术秘密。国家依法实行重要的生物种质资源、遗传资源、数据资源等科学技术资源和关键核心技术出境管理制度”。因此，可以预见未来一段时间内科技创新领域的监管仍将统筹安全与发展、自主与开放合作为主要原则之一。
3.新兴领域的监管，鼓励地方先行先试和部门衔接性文件的出台
“十四五规划”明确的战略性新兴产业包括新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等。前沿领域包括人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等。在新型领域的立法路径上，关注以下两种方式：
（1）地方进行先行先试，如针对生命健康领域的细胞治疗和基因治疗，深圳市已完成就《深圳经济特区细胞与基因产业促进条例》（征求意见稿）的公开征求意见。
（2）主管部门规范或文件与基本法规相衔接，如2021年12月27日由国家发改委和商务部联合发布的《外国投资准入特别管理措施（负面清单）（2021版）》，与《外商投资法》相衔接，形成外商投资监管的闭环。
4.区域科技创新机制推动区域科技创新协同和监管协同
“十四五规划”明确推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制。
如早在2017年粤港澳三地政府即签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。再如依托《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等文件，2021年12月川渝两地签订《西部（重庆）科学城管理委员会、西部（成都）科学城管理委员会共同推进西部科学城建设战略合作协议》，约定将在共建共享重大科技基础设施、协同开展核心技术联合攻关、开放共享科技成果转化平台等方面进行合作。
可以预见，未来区域将根据《科技进步法》设定的机制，依托地方性法规或双方、多边协议，加强科技创新协同和监管协同。
5.交叉学科领域监管将催生多元立法和监管模式
随着科技创新广泛渗透到各行各业，科技立法的范围已远超出科技发展本身。如《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》在”构建响应及时、保护合理的新兴领域和特定领域知识产权规则体系“部分提到，“探索完善互联网领域知识产权保护制度，研究构建数据知识产权保护规则，完善开源知识产权和法律体系，研究完善算法、商业方法、人工智能产出物知识产权保护规则”，上述科技领域均具有多元立法的性质。
因此，可以预见一段时间内诸多领域法律的制定和修改，都将与科技创新密切相关，包含科技创新在内的多领域、多部门联动、多元立法模式或成为科技创新立法的常态。
6.加强基础研究与原始创新，给知识产权监管带来的变化
保护知识产权就是保护创新。新版《科技进步法》明确加强基础研究和原始创新，《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》也明确我国知识产权管理坚持“质量优先”的原则。
在此背景下，我国的知识产权或将呈现高原创性和全球专利布局的特点。这对我国知识产权的监管提出新的要求。具体而言，对内，需坚持严格保护的政策导向，完善知识产权权益分配机制，促进知识产权价值实现；对外，需深度参与全球全球知识产权治理，尤其是加强与各国知识产权审查机构合作，推动审查信息共享，构建多边和双边协调联动的国际合作网络，拓展海外专利布局渠道，推动专利与国际标准制定有效结合。
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