刑事案件中前置行政行为证据力相关争议问题探析
2022-03-11
摘要：
在某些刑事审判活动中，前置行政行为形成的结论性文件常作为证据出现在庭审活动中。前置行政行为在刑事审判活动中的性质是什么，前置行政行为相关结论性文件能否作为刑事审判活动的依据，刑事审判活动能否对前置行政行为的合法性进行审查，刑事审判能否做出与前置行政行为不一样的结论，前置行政行为能否拘束刑事案件的审判结果，刑事审判活动在坚持罪刑法定原则、刑事审判的独立性和权威性的同时如何与行政执法权的权威性平衡，是刑事司法实践和理论研究领域存在较多争议的问题。
关键词：前置行政行为 刑事审判 合法性审查 证据力
一、问题的提出
本文中“前置行政行为”，是指相对于刑事审判活动而言，与刑事案件相关，且发生在刑事审判活动开始之前的行政行为。前置行政行为在我国社会主义市场经济、社会管理、环境等领域刑事司法实践中并不少见，如危害食品安全犯罪中市场监督管理局作出的行政处罚行为，危险驾驶罪中交管部门所做出的交通事故责任认定行为，逃税罪中税务机关对纳税人逃税行为两次以上的行政处罚，生产、销售假药罪中行政机关依据《药品管理法》对于“假药”的认定，非法经营时的行政处罚等。一般认为，行政主体以其监督管理职权作出的具体行政行为，该具体行政行为的做出有法定的程序和步骤，且相关行政行为作出的过程也是国家各职能部门发挥具体行政职能的体现，具有权威性和政府公信力。实践中，前置行政行为往往表现为形式上具有类似“书证”性质的各种公文，比如安全事故调查报告、卫生许可证、行政处罚决定书等，刑事庭审活动中公诉人也往往和其它“书证”不做区分，直接作为证明待证事实或结论的证据提交法庭。某些刑事法官可能考虑到推翻前置行政行为已认定结论的行政压力，和减轻自身查明事实和适用法律错误的风险，很少重新审视前置行政行为已经得出的结论。基于上述原因，当下刑事审判活动中，法庭很容易对前置行政行为作出的结论性文件产生过度依赖，这就导致了刑事法庭审判独立性、客观性和公正性受到一定程度的影响。
上述前置行政行为及相关结果作出的程序与可能剥夺人的自由甚至生命的刑事审判程序具有本质上的区别。基于行政法律规定、效率等多方面考虑，前置行政行为的作出程序远没有刑事审判程序严格，刑事审判程序中被告人有更多的时间、机会来为自己辩解，以体现刑法的权威性和公正性。
鉴此，本文将就上述问题结合笔者工作实践和相关理论研究，从前置行政行为在刑事审判活动中的证据力着眼，浅谈自己的一些看法。
二、“前置行政行为”在刑事审判活动中的性质
我国《刑事诉讼法》第五十条规定，可用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括：（一）物证；（二）书证；（三）证人证言；（四）被害人陈述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（六）鉴定意见；（七）勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；（八）视听资料、电子数据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。第五十四条第二款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第七十五条第一款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020修订）第三条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送。
第六条规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：（一）涉嫌犯罪案件移送书；（二）涉嫌犯罪案件情况的调查报告；（三）涉案物品清单；（四）有关检验报告或者鉴定结论；（五）其他有关涉嫌犯罪的材料。
上述规定中可以明显看出，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等客观证据，在其时间上符合“在行政执法和查办案件过程中”，在材料性质上具有较强的稳定性、不易发生改变，在此两个条件的基础上，满足经过法院“查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定”的前提下，可以作为定案根据，否则，也并没有直接的证明效力。行政作出的行政处罚决定书、事故调查报告等书面文件虽属于向公安机关移送涉嫌犯罪案件时应当一并移送的材料，但并不属于“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料”，而是行政机关在执法和查办案件过程中自行作出的书面文件。因此，行政机关自行作出的行政处罚决定书、事故调查报告等并非严格意义上的刑事证据。
三、刑事审判程序能否对“前置行政行为”进行合法性审查
行政不法行为并不等同于刑事不法行为，刑事审判活动能否对前置行政行为合法性进行审查决定了刑事审判是否能够独立，刑事判决是否受行政结论性文件“拘束”。简单来讲也就是刑事判决能否推翻前置行政行为得出的结论，或作出与行政行为不一致的事实认定。通常来讲，行政行为的合法性应通过行政复议、行政诉讼等特定方式进行监督，刑事审判活动最终目的并非废止或变更行政行为。因此，刑事审判程序能否对“前置行政行为”进行合法性审查实践中往往存在争议。
《刑事诉讼法》第五条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条中关于行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的条件之一是“认为存在犯罪的合理嫌疑”。从上述规定中，我们也可以看出，行政机关并非能够作出嫌疑人是否构成犯罪事实认定的主体，其依法向人民法院移送的基于前置行政行为而产生的结论性文件不应对人民法院的判决产生“拘束”。
然而，实践中仍有不少刑事法庭仅对前置行政行为产生的调查报告等结论性文件仅作形式审查，对行政机关先行认定的结论不加以谨慎审查便直接作为刑事案件定罪量刑的依据。这种做法直接的后果便是人民法院“独立行使审判权”的规定成为空谈，刑事判决间接沦为前置行政行为的强制执行手段，一些法院甚至沦为公权力滥用的工具[1]。如果对行政机关收集的证据不加以限制与审查，那么行政机关将有可能在很大程度上决定刑事案件的审判结论，这与我国司法、行政职能设置不符，也有违司法独立性。笔者认为，在前置行政行为结论性文件被公诉人作为证据提交法庭的情形下，刑事审判活动有权且应当对前置行政行为结论性文件进行实质性审查，刑事法庭若认为其查明的事实与前置行政行为认定事实不一致的，应当按照刑事法庭查明的事实进行认定。
有观点认为，前置行政行为所产生的结论性文件被撤销、废止或变更之前应推定其是合法有效的，以维护行政机关的“公信力”。笔者认为，行政行为公信力产生于行政执法的客观性、公正性和合法性，若刑事法庭经审理认为行政机关在前置行政行为作出的过程中存在瑕疵，对上述行政行为已认定的事实进行重新认定，较之维护一个已经被认定作出错误行政行为的行政机关“公信力”，犯罪嫌疑人的公正判决，刑事法律的正确适用更为重要。另外，行政程序与刑事程序中的证明标准并不相同，行政程序为高度可能性，刑事程序为排除合理怀疑。如果在案证据对于待证事实的证明程度介于二者之间，那么行政程序应当认定该事实存在，刑事程序应当认定该事实不存在。此时，两种结论并不矛盾。
亦有学者认为，行政行为是否违法应当通过且只能通过行政复议、行政诉讼的方式进行审查，刑事审判活动不能直接作出与行政机关相矛盾的结论。笔者认为，刑事判决是人民法院对案件事实独立审判的结果，若必须被前置行政行为所束缚，则不可能作出独立、客观、公正的判决。另外，刑事审判需要解决的是犯罪事实是否存在的问题，仅对前置行政行为内容合法性进行审查，其本质目的是是否采纳行政行为已经认定的事实或结论，并非对前置行政行为的废止、撤销或变更程序。
实践中亦有刑事法庭对前置行政行为进行实质合法性审查的案例。如2009年“陈某非法经营案”中，湖北孝感市中级人民法院发现作为刑罚前提条件的行政处罚存在重大、明显的程序瑕疵，但当事人在接受处罚之后逾期未提起行政诉讼、行政复议。在此情况下，刑事法院直接否定了行政机关的判断结果，未将该行政处罚作为定罪依据，直接判决被告无罪[2]。
因此，前置行政行为的相关结论性文件因其形成程序与刑事审判程序存在本质区别，立法目的亦不相同，前置行政行为的结论性文件不能直接视为刑事案件中的真实、合法证据，刑事审判程序有必要对前置行政行为的合法性进行审查。
四、“前置行政行为”能否拘束刑事审判的结果
刑事审判活动能够对前置行政行为的结论性文件进行合法性审查，决定了前置行政行为能够拘束刑事审判的结果。因此，笔者基于以下理由认为，刑事审判事实认定及结果均不应受前置行政行为的拘束。
（一）罪刑法定原则决定了依据行政法规作出的行政行为不能作为定罪量刑的依据。
法无明文不定罪是罪刑法定原则的基本内涵，前置行政行为相关的行政法律法规并未直接规定对某一行为处以刑罚，那么依据该行政法规得出的结论便不应作为定罪量刑的直接依据，更不能对刑事审判活动进行拘束。对于国家机关来讲，法无明文授权即禁止，这决定了行政机关依据行政法规作出的行政处罚决定书、事故调查报告等书面文件由于未被列于《刑事诉讼法》第五十四条之列，也没有其他相关法律法规规定可以直接作为刑事证据使用，因此不能作为刑事证据直接使用，更不能作为定罪量刑的依据。同时，也由于这些文件更倾向属于“主观证据”，没有法律赋予诸如市场监督管理局、交管局等行政机关侦查刑事案件的权利，行政机关因作出具体行政行为而产生的结论性文件不能对刑事审判活动进行拘束。
（二）刑事审判的独立性、完整性与保障人权的需要
人民法院独立行使审判权，是法官能够居中裁判的前提。前置行政行为因与刑事审判活动程序、标准、价值取向不同，无论行政机关在执法过程中是否存在疏忽、公权力滥用等情形，人民法院均应依法独立行使审判权，在全面审查证据、查清全案事实的情况下，作出独立、客观、公正的判决。行政程序所着眼的是行政的合法律性与行政目的的迅速、有效实现，而刑事审判则以人权保障为宗旨，落实刑法的基本原则、严格的审判程序等都是刑事审判中人权保障理念的体现[3]。
2016年轰动全国的天津大妈“玩具枪”案中，媒体和公众的重点集中在大妈持有的是否是“玩具枪”，枪支的鉴定标准是否过低等问题。这实际上也是一个涉及行政违法性与刑事违法性的问题。根据《枪支管理法》第46条和2010年《公安机关涉案枪支弹药性能鉴定工作规定》中鉴定标准的规定，对不能发射制式弹药的非制式枪支，当所发射弹丸的枪口比动能大于等于1.8焦耳/平方厘米时，一律认定为枪支。根据有关玩具安全的国家规定，发射弹丸的玩具枪支比动能必须小于0.16焦耳/平方厘米。从上述规定来看大妈确实违反了上述行政管理规定，但是否构成刑事犯罪，是否应当受到刑事处罚，是社会公众热切关注的问题。对于此类“枪支”的广泛存在，社会公众已经习以为常，并不觉得这些市面上的“枪支”有多大的危险性，实际上长期以来因此类“枪支”引发的伤害案件微乎其微。以社会公众朴素的正义观来看，天津大妈不应受到如此之重的刑事处罚，这是该案受到舆论高度关注的原因所在。
上述天津大妈“玩具枪”案中，对于“枪支”的认定及其刑事违法性、是否构成刑事犯罪的审查应当由刑事法庭依法独立作出。若忽视刑法规定枪支类犯罪的实质用意，单纯以行政规定作为犯罪认定的依据，与民众对此类行为应受刑罚处罚性的判断相悖，以刑罚处罚越位补充行政监管的缺位，必然难以实现合法又合理的刑事司法认定[4]。
在危险驾驶罪中，有些法院在辩护人对《司法鉴定意见书》中血液酒精含量的鉴定合法性提出审查要求时，会对相关前置行政行为形成的结论性文件进行严格审查，审查范围涉及鉴定机构和鉴定人的资质、鉴定依据、方法、过程、标准、检材的提取、保管和移送过程、检验仪器的合规性、意见书的完整性等细节。若上述司法鉴定意见确实存在程序瑕疵导致该项证据不能排除其他可能性，且其它证据也不足以证明构成犯罪的，则法院即应以证据不足作出免于刑事处罚的判决，实践中不少法院也是按照此思路进行审理的。也有些法院，虽对上述行政行为结论性文件进行审查，但认为程序瑕疵不影响实体认定，最终采纳了行政机关已经形成的结论。例如(2021)新**刑终220号、(2021)鲁**刑终11号中，法官认为虽然取证过程存在程序瑕疵，但提取血样的过程也即对当事人产生实质影响的部分内容并未违反法律规定，也即采证程序瑕疵未对血样检验结果的真实性、合法性产生实质性影响，故法院对行政机关提供的证据予以采纳。上述情形涉及程序与实体的关系，在此不过多展开，但笔者依然认为程序正义是实体正义的基础，因此上诉案例中的说理不具有说服力。
因此，通常情况下“前置行政行为”不能拘束刑事审判的结果。但应考虑到行政行为多样性及司法实践的复杂性，上述结论并不宜绝对化，遇到具体的实践案例仍应根据实际情况具体分析。
五、结语
在目前我国刑事诉讼中，基于审判活动的独立性、完整性和罪刑法定原则，前置行政行为的证据力问题应审慎对待，一般不宜认定其具有绝对的证据效力而不加审查直接作为定案的依据。行政违法性与刑事违法性存在一定的关联，在某些罪名中行政违法是构成刑事犯罪的前提条件，如非法经营罪中的违反法律、行政法规规定的“经营行政许可”的行政违法行为；非法行医罪中“未取得医生执业资格的人非法行医”的行政违法行为；逃税罪中“五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或被税务机关给予二次以上行政处罚”的情形等。但行政违法不能等同于刑事违法，刑事审判活动不应局限于行政机关已经认定的“事实”，而应当全面审查，综合判断，以刑事证据规则和标准来判断具体行为罪与非罪，最终确定刑罚的尺度。
参考文献：
[1]参见吴亮：《“先行政后司法”中的公权力滥用及其审查规则》， 《政治与法律》 核心期刊，2013年第11期。
[2]参见叶蕾：《由本案谈具体行政行为作为刑事诉讼证据的效力问题》，http://club.topsage.com/thread-1801798-1-1.html，2022年3月15日访问。
[3]参见王世杰：《论行政行为对刑事审判的拘束》，《政治与法律》核心期刊，2018年第6期。
[4]参见付倩：《行政前置认定的刑事司法适用：困境、误区与出路》，《南京大学法律评论》总第52卷第261页。
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