国际合作中卫星轨道和频率资源的获取与尽职调查
2022-04-13
前言：
众所周知，卫星轨道和频率资源(“卫星频轨资源”)是有限的，随着各国意识到卫星频轨资源的战略价值，以及低轨卫星系统的巨大商业价值，大量的社会资本、民营企业纷纷进入卫星网络产业。笔者曾在之前的投资项目中，担任投资方的法律顾问，就卫星通信网络建设的投资项目提供专项法律服务。为此，笔者将结合卫星网络产业的国际合作与过往项目经验对卫星网络产业链中最重要的一环——卫星频轨资源的获取予以简要介绍，以期为参与卫星网络建设的企业提供有益参考。
一、卫星网络行业竞争白热化
(一)卫星网络行业简介
何谓卫星网络，即基于卫星通信技术，通过发射一定数量的卫星形成规模组网，向地面和空中终端提供宽带互联网接入等通信服务的新型网络，主要应用于航空、海洋、高铁、科考、企业专网、紧急救援、物联网、偏远地区通信等领域，还可用于导航增强、实时遥感和气象预报。
伴随卫星技术发展，能够大幅提升容量并降低单位带宽成本的高通量卫星成为重要发展趋势。同时，低轨道卫星网络系统相对于同步轨道卫星系统，具有更低的传输时延、更低的传输损耗以及更低的制造成本和发射成本，因而，选择布局低轨道高通量卫星网络系统成为近年来商业卫星发展的新赛道，得到越来越多的关注。
(二)卫星频轨资源的全球争夺
2015年1月，SpaceX率先宣布发射1.2万颗卫星组成Starlink卫星网络，随后亚马逊、三星、波音、Telesat、Yaliny等也分别发布了各自的星座计划，与此同时，软银等财务投资人也通过投资OneWeb参与其中，在全球范围内掀起了低轨道卫星网络的建设热潮。同时，低轨道卫星网络作为一项开发有限资源的战略性产业，具有天然的“排他性”。不仅是进入该领域的技术门槛和壁垒高，后来者相对先布局者来说将付出巨大的额外成本，甚至不再具备入场条件[1] 。
根据美国忧思科学家联盟(UCS)统计的数据，截至2021年12月31日，如图1所示，全球在轨运行卫星数量已达到4,852颗，美国在轨运行卫星数量居全球首位，为2,944颗；中国其次，为499颗；俄罗斯排名第三，为169颗。而从卫星轨道位置来看，如图2所示，全球低轨道卫星数量最多，为4,078颗，其次为同步轨道卫星，再次为中轨道卫星，最后为椭圆轨道卫星[2]。而按照央视援引权威专家的说法，目前轨道高度为400-2,000公里的近地轨道，总共才可以容纳大约6万颗卫星。若全球低轨道卫星网络项目均能得以实施，光SpaceX就将有4.2万颗低轨道卫星入轨，近地轨道将进入一个前所未有的拥挤状态。
而比卫星轨道更紧张的则是频率，根据中国通信学会的调研报告显示，如表1所示，经过多年的发展，能够单独使用、实现全球覆盖的L、S、C频段几乎被使用殆尽，目前广泛使用的Ku、Ka频段同样是同步轨道卫星的主用频段，同时星座之间还要留出一定频率间隔防止相互干扰，协调难度大。而C、Ka频段还要面对5G网络的激烈争夺[3]，EHF(Q/V/W)频段也已被巨头企业提前布局。基于国际电信联盟(“ITU”)《无线电规则》“在有效时限内先占先得”的分配原则，为“占频保轨”，参与各方势必加速卫星发射进程，锁定卫星频轨资源，竞争将愈加激烈。
(表1：卫星通信使用无线电频率概况)
根据上述分析可以看出，世界主要航天国家在低轨道卫星网络领域的开发与部署呈现出激烈竞争态势。低轨道卫星网络背后的频轨资源的“供需矛盾”是引发全球争夺的根本原因。
二、问题的提出
部分国家例如我国，卫星网络的开发与部署起步较晚，申请的频率排序较靠后，而根据相关专家评估，近地卫星频轨资源至多可以支撑2-3个卫星网络的运营。因此，催生了我国具备开发能力(即拥有资金、技术和市场推广能力)的卫星运营商与频率排序靠前的外国卫星申报者开展卫星网络业务国际合作的商业模式，外国卫星申报者提供近地卫星频轨资源，并负责进行频率的申报、协调与登记工作；我国运营商提供资金和技术，负责卫星的研制、发射、在轨运行以及市场推广。围绕着卫星频轨资源的商业化，国际商业合作主要有以下几种模式：
(一)出租或出售卫星频轨资源
由于早期的《无线电规则》并不禁止申报者出租或出售申请到的卫星频轨资源，因此，实践中存在一国申报者将其从ITU申请到的卫星频轨资源出租或者出售给其他卫星运营商的案例。例如，20世纪90年代，汤加卫星公司通过汤加卫星主管部门向ITU申请到了6项轨道位置，随后便出租了一个轨道位置，并将其余轨道位置以每个轨位200万美元的价格予以拍卖。此项举动立即遭到了部分国际组织和私营企业的反对，但由于汤加卫星公司并未违反《无线电规则》的字面含义，最多只构成对《无线电规则》的精神的违反，且ITU并无有强制力的争端解决机制，该争议最终不了了之[4] 。
汤加申请和获得轨道位置并加以商业化利用的事件表明当时的ITU卫星频轨分配规则是不完善的。此后，世界无线电通信大会便根据实践发展不时地修订《无线电规则》，例如，要求提交卫星网络运营商的名称以及能力证明、卫星发射计划等，并要求卫星网络申报资料和实际运营情况一一对应，以尽量减少商业化投机活动及“纸卫星”的出现。因此，虽然目前，ITU并未明文禁止卫星申报者将其分配到的卫星频轨资源直接出租或者出售给其他运营商，但ITU认为卫星频轨资源不能通过出租或出售的方式转让，亦不推荐此种商业化方案，除非满足租赁或授权安排经申报卫星网络资料的主管部门确认且主管部门能够保持对卫星频轨资源的控制权的前提，即主管部门同意租赁安排且可维护登记总表中的指配的准确性，进而保证卫星网络的使用是在所通知的参数范围内进行，以避免对其他网络造成有害干扰。
此种商业安排的前提是，该卫星频轨资源已经登记确权。但长期来看，该种商业模式费用高、稳定性差，难以适应全球组网的战略安排。同时需要注意的是，此种商业安排虽未被ITU明令禁止，但和《无线电规则》相关原则相违背，不排除在将来伴随着规则的修订，明令排除此种商业模式的风险。
(二)并购单独开发卫星频轨资源
由于直接出租或出售卫星频轨资源的行为存在争议，之后的实践中出现了通过并购卫星申报者全部股份从而间接持有卫星频轨资源的商业模式。中国企业通过海外并购方式获取卫星频轨资源的相关实践，最早开始于2016年，即信威集团拟通过其子公司卢森堡空天通信公司，收购以色列卫星运营商100%的股份。但该项目最终因SpaceX猎鹰9号火箭发生爆炸导致以色列卫星运营商卫星全损以及信威集团经营不善等诸多原因而夭折。
通过跨境并购单独开发方式获取稀缺的卫星频轨，对卫星运营商组建全球卫星网络有着较大优势。此种方式稳定性虽佳，但是阻碍也大，存在无法获得卫星申报者本国相关政府部门批准的风险。同时，若该主体申报的卫星频轨资源尚未完成确权，需要其国内主管部门配合进行相应的国内协调与国际协调，中国运营商单独完成协调并登记确权的难度较大。
(三)合资合作开发卫星频轨资源
由于卫星网络行业通常属于各国强监管的领域，外国运营商100%并购境内卫星申报者股份的投资行为，难以获得东道国相关政府部门批准。因此，实践中亦衍生出了增资入股卫星申报者或部分收购卫星申报者股份，从而参与卫星网络的建设与运营的折衷做法。进一步地，合资双方还可就卫星网络的建设进展以及收购安排等进行具体约定，卫星申报者根据建设进度适时释放股份以激励外国运营商。
外国运营商通过合资合作开发方式，实际控制卫星申报者，进而间接控制卫星频轨资源，虽无法100%持有卫星频轨资源，但投资阻力较小，较易获得东道国主管部门的审批。同时，若该主体申报的卫星网络资料尚未完成确权，还可要求合资对方确保东道国国内主管部门配合进行相应的国内协调与国际协调。
综上，无论我国运营商采取何种方式与外国申报者开展国际合作，查证外国申报者拥有的卫星频轨资源是否真实有效或者双方如何配合完成卫星频轨资源的确权登记都是开展国际合作的首要之义。
三、卫星频轨资源的获取与尽职调查
全球卫星频轨资源均归属ITU统一管理，并由成员国的电信主管部门就卫星网络资料申报发出许可和发出通知。任何企业要想获得运营商业卫星的频轨资源，都必须经由该国电信主管部门向ITU提出申请，完成所必需的国内协调和国际协调之后，相应的频率指配才能登记计入总表(MIFR)，得到国际承认和保护。
由于卫星网络申报和协调程序在规则和技术方面具有一定的复杂性，能否合理地提前申报、完成协调并最终成功使用满足需求的卫星频轨资源，是关乎国际合作能否成功的关键。因此，笔者将重点介绍非规划频段卫星网络的国内协调和国际协调规则及程序(如图3所示)，并详细阐述尽职调查应当关注的要点。
(一)国内协调
国内协调主要解决的是拟申报的卫星网络与国内其他卫星网络之间的兼容性问题。国内协调程序并不上升至国际规则层面，相应规则属于各国国内法规定的范畴，以下笔者就以中国为例，简要说明一下国内协调的规则和流程，但在具体国际合作项目中还是应以东道国国内法为准。
根据《设置卫星网络空间电台管理规定》相关规定，卫星频轨资源属国家所有，实行国家集中统一管理。卫星频轨资源的国内协调和国际协调由工业和信息化部(“工信部”)负责组织相关单位进行。我国卫星申报者在提出国内协调申请前，若涉及办理空间无线电台执照、组建卫星通信网、卫星发射、电信业务经营等的，还应依法取得相应行政许可。
根据工信部卫星处的工作人员的答复，国内协调的操作流程如下：
1.申报资料
首先，我国卫星申报者应在所申请卫星网络投入业务使用日期前5年半至2年半间，填报《无线电规则》所列提前公布资料表格以及ITU要求提交的其它资料，正式向工信部申报卫星网络，以及相应开展的卫星网络协调工作。
2.简易程序or普通程序
其次，根据《卫星网络国际申报简易程序规定(试行)》相关规定，工信部收到申请后，先是审查拟申报非规划频段卫星网络的提前公布资料、协调资料是否符合下列条件之一：
①拟申报静止轨道卫星网络且与我国已申报的静止轨道卫星网络间隔超过2度(不含2度)；
②拟申报遥感和空间科学非静止轨道卫星网络；
③拟申报小型通信和导航试验星座系统，原则上卫星数量应少于10颗(不含10颗)且在轨工作时间少于3年(不含3年)；
④国务院、中央军委批准的重大卫星工程。
如符合上述适用简易程序的条件，则工信部完成行政性审查和技术性审查后，按照先申报后协调的原则，直接先向ITU报送卫星网络资料，再开展国内协调等相应工作的流程。
如不符合适用简易程序的条件，则应按照《卫星网络申报协调与登记维护管理办法(试行)》规定的程序(“普通程序”)开展卫星网络申报协调工作。普通程序项下，工信部收到申请后，同样先依次进行行政性审查和技术性审查。工信部在完成技术性审查后，将审查结果进行公示，组织召开国内协调会议(根据工信部卫星处的工作人员的答复，国内协调会议并非国内协调，国内协调开始于工信部向ITU申报后)，就频率兼容等问题征求国内其他相关卫星运营商的意见，如国内其他相关卫星运营商持有反对意见的，还将进一步审查其反对意见是否充分。最后，经国内协调会议研究，工信部综合考虑相关卫星网络的申报顺序、卫星项目的立项论证情况以及我国卫星频轨资源申报总体工作需要等因素，形成申报意见。
3.国内协调程序
工信部卫星处的工作人员向笔者确认，鉴于卫星频轨资源“先占先得”的分配规则，无论是简易程序还是普通程序项下，我国均采取先申报后协调的原则，即卫星网络申报后，我国卫星申报者再开展国内协调工作，并且没有具体的时限要求。国内协调地位依据卫星网络资料受理时间的先后确定，必要时还应统筹考虑卫星工程规划和论证等因素。国内协调根据其协调地位开展，并遵循次要业务让主要业务、后用让先用、无规划让有规划的原则。国内协调的完成情况是后续报送通知资料的重要依据。
卫星申报者开展国内协调工作时，其他卫星操作单位应予以配合，并提供协调所需的相关数据。拒不配合开展协调、经工信部催办后在规定时限内仍未提出实质性协调意见，或相关协调意见无合理数据分析支撑的，视同无协调意见。对于双方技术分歧较大、难以达成共识，或相关协调结论明显不合理的，卫星申报者可提请工信部组织开展专家评审，推进国内协调工作，但工信部卫星处的工作人员告知，工信部目前暂无强制协调并作出决定的权利。
根据《无线电规则》的相关规定，卫星网络申报资料的生命期限仅有7年，因此，卫星申报者必须尽快完成国内协调，为复杂的国际协调留下充足时间。若存在卫星申报者无法控制的阻碍导致无法完成必要的国内协调，应尽快寻求本国主管部门介入，推动国内协调进程。
(二)国际协调
卫星网络的国际协调就是根据《无线电规则》相关规定，各国主管部门之间或卫星操作者之间，通过信函或者会议等形式，为消除卫星系统间可能存在的有害干扰而进行的技术谈判。协调谈判一般基于《无线电规则》以及相关建议书规定的通用技术标准进行，也可根据双边认可的其他标准进行。
根据《无线电规则》规定，非规划频段卫星网络的国际协调过程需要经历三个阶段：
1.申报提前公布资料(API)
根据《无线电规则》，卫星网络提前公布资料是卫星运营商通过本国的主管部门提前向国际电信联盟无线电通信局(“ITU BR”)报送的关于卫星网络或卫星系统的一般说明性资料。卫星网络的提前公布资料不能早于该网络规划启用日期前7年，但也最好不迟于该日期前2年向ITU BR进行申报，即提前公布资料申报后，相应的卫星网络协调工作需要在卫星投入使用之前尽快完成，以保障卫星的正常使用。
ITU BR在确认提前公布资料已完整收悉之后，会在3个月内将其公布在周报中，正式向全球公布卫星网络提前公布资料所属主管部门使用卫星网络的意向，卫星网络国际协调正式开始。
2.申报协调资料(CR)
只有按照《无线电规则》与较之地位优先的卫星网络或系统以及相关国家的电台完成国际协调，得到所需协调国家的认可，卫星网络才能真正取得国际地位，才可以投入使用。
①协调第一步——申报协调资料，发起协调请求
卫星网络主管部门应在提交提前公布资料的2年内，应用ITU指定的专用软件，填报好卫星网络的协调资料，然后发起协调请求。
ITU BR在收到相关卫星网络协调资料后，首先，会立即对资料的完整性进行审查，若发现相关资料不完整的，将请申报卫星网络协调资料的主管部门进行解释，并补充缺少的资料。其次，ITU BR在确认收到完整的卫星网络协调资料之后，将根据《无线电规则》对资料进行审查，确定其所申报的卫星网络信息是否符合频率划分表，是否符合《无线电规则》和《程序规则》的其他条款，确定此卫星网络资料需要协调的主管部门、卫星网络列表等信息，把最终的审查结论在周报内公布，并通知申报卫星网络协调资料的主管部门缴纳资料审查等相关费用。
在看到按照要求协调的周报后，如果A主管部门认为其以及其相关的卫星网络应列入协调列表内，应该在相关周报公布日期后的4个月内，通知申报卫星网络资料的B主管部门，并报送ITU BR；或者如果B主管部门认为某A主管部门以及其相关的卫星网络不应包括在协调列表之内，也应该在相关周报公布日期后的4个月内，通知A主管部门并报送ITU BR。若需修改卫星网络资料，ITU BR将在周报中公布修改信息。若相关主管部门没有在周报公布日期后的4个月时间期限内给予答复，则认为其不受影响。
②协调第二步——对协调请求采取进一步行动
被寻求协调的主管部门应在相关周报公布日期后的4个月期限内答复同意协调请求或者不同意协调请求。若不同意协调请求，被寻求协调的主管部门应将详细信息告知申报卫星网络协调资料的主管部门和ITU BR，之后双方开始进行协调。
申报卫星网络资料的主管部门和被寻求协调的主管部门，在进行协调时，可以向对方索求相关资料，以便进行干扰分析和计算。双方达成协议后，需要将协调结果报送ITU BR，并针对协调协议而对已公布的各自的卫星网络特性做出修改，再通报ITU BR。
③协调特殊步骤——在必要时寻求ITU BR的帮助
如果被寻求协调的主管部门没有在4个月期限内答复、表示不同意却不提供详细信息资料或者协调遇到困难，申报卫星网络资料的主管部门可请求ITU BR协助，ITU BR将向被寻求协调的主管部门发出通知。
若被寻求协调的主管部门在ITU BR通知后30天内依旧没有答复，可认为相关主管部门已经同意；若相关主管部门在ITU BR通知后30天内给予了答复，但表示依旧不能达成协调协议，ITU BR会将结果告知申报卫星网络资料的主管部门。如果在ITU BR的帮助下仍不能完成协调的，申报卫星网络资料的主管部门可于周报公布其协调请求日期起，推迟6个月提交申报通知资料，利用这6个月的时间继续完成国际协调。
3.申报通知资料(N)
全部完成国际协调的，申报卫星网络资料的主管部门可报送卫星网络的通知资料，经ITU BR对通知资料审查合格后，卫星网络的频率指配可以确定地登记进入总表，获得相应的国际地位和保护，整个协调过程最终完成；对于不能完成全部国际协调的，在提供了其协调工作的努力证明之后，卫星网络的频率指配也可登记进入总表，但会被ITU标注为“依据不合格资料进行的登记”。若对已登记的频率使用产生有害干扰的，其应消除有害干扰，进一步地，若无法消除有害干扰的，频率指配登记可能被注销。
若该相应的卫星频率指配被确定登记进入总表，就意味着运营商在卫星系统可以运营之时，对该指配的频率和轨道位置有法定的使用权。反之，则意味着该卫星网络频率资源的使用权尚未获得或存在瑕疵。此外，在提前公布资料被ITU BR收妥后七年内，并未完成国际协调或将无线电频率投入使用的，则无线电频率登记将被注销。
(图3：国内协调和国际协调流程)
(三)法律尽职调查要点
鉴于只有卫星频率指配被确定登记进入总表，才表明卫星运营商对该指配的频轨资源有法定的使用权。因此，尽职调查第一要务即是查证相应的卫星频轨资源申报是否已登记进入总表。若未登记，则需进一步查证卫星频轨资源协调进度、未完成登记的原因以及完成剩余流程的难度。
首先，可以通过ITU官网SNL数据库查询相关卫星频轨资源的状态(如图4所示)，以确认是否已登记进入总表以及确认国际协调流程的进度。
(图4：卫星频轨资源的状态)
其次，若未登记，针对国内协调部分，应当先调研该国国内协调的规则和程序，例如，主管部门对于完成国内协调的时限要求；鉴于可能没有相应的公示平台，然后与该国具有审批权限的主管部门取得联系，核查是否已完成国内协调。
针对国际协调部分，通过ITU官网SNL数据库查证相关频率指配未登记后，还可以通过该数据库确定相关频率指配的国际协调地位，即查明有多少频率在先申报(如图5所示)，一般情况下，申报协调资料越早，其国际协调地位越优先。
(图5：ITU已知悉的协调请求)
若尚未完成协调，则应了解未完成的原因以及后续步骤，例如，国内协调与国际协调有多少被协调单位，被协调单位的态度为何，是否已达成必要的协调协议或者取得被协调单位的书面同意等。此时，需要结合国内协调和国际协调的监管要求以及具体障碍，分析是否能够在规定的期限内完成协调，从而给出相应的法律意见。
若尚未进行申报，则应了解未进行申报的原因，例如，申报材料不符合要求的能否及时补正，是否完成国内协调后主管部门才向ITU申报。此时，需要结合申报的监管要求以及具体障碍，分析是否能够在规定的期限内完成国内申报并向ITU申报，从而给出相应的法律意见。
最后，需要注意ITU规定的7年时限要求。如果该卫星网络未完成协调或虽已登记但是在7年的年限内未能投入运营，则整个协调过程失效，已登记的轨道位置为其他主管部门重新申请进行新的协调。这就意味着，在获取卫星频轨资源的整个过程中，卫星申报者要适时提前公布卫星网络资料以便开展协调过程，从而才可能获得一定的卫星频轨资源；同时又要把握好时限要求，如果未能在7年之内开发成功和投入运行，则之前的技术成本和行政成本，均难以回收。
四、结语
强有力的政策扶持、高度成熟的技术发展，以及广泛的市场发展，都推动着各投资主体广泛参与布局商业卫星赛道。但从上文可知，卫星网络项目竞争激烈并且高度依赖于相关卫星频轨资源，因此，笔者详细介绍了相关卫星频轨资源的获取规则和程序，以期为投资者投资此类项目指点一二。
参考文献：
[1]吴奇龙，龙坤，朱启超：《低轨卫星通信网络领域国际竞争：态势、动因及参与策略》，载《世界科技研究与发展》第42卷第6期
[2]来源：UCS卫星数据库网站http://www.ucsusa.org/resources/satellite-database#.XCcxUVAzbDd
[3]2018年底，由Intelsat、SES、Eutelsat、Telesat全球四大卫星通信运营商组成的C频段联盟同意让出200MHz供5G网络使用
[4]王冀莲：《空间商业化趋势对无线电频率和卫星轨道资源分配的影响》，载《中国航天》2013年第8期
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