从保险公司风险处置看《金融稳定法（草案）》
2022-05-17
2022年4月6日，中国人民银行（以下简称“人民银行”）会同有关部门出台《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“《金融稳定法（草案）》”），从金融机构风险防范、化解和处置三个环节分别明确各方在维护金融稳定、防范化解和处置金融风险过程中的主体责任。近年来，保险领域也出现了一些保险机构风险处置事件，例如安邦系、明天系等保险公司。本文将以金融机构中的境内保险机构风险处置为视角，分析《金融稳定法（草案）》对保险机构的相关影响和主要法律问题。
一、《金融稳定法（草案）》的制定背景与主要内容
《金融稳定法（草案）》的制定与当前国内外较复杂的金融环境有关。2020年以来，受新冠肺炎疫情的影响，国内外经济形势和金融环境日渐严峻。近年来，主要发达经济体普遍出台专门立法，加强金融稳定制度建设。例如，2008年美国金融危机后，美国出台《多德―弗兰克法案》，设立金融稳定监督委员会，健全金融风险监测识别和处置机制。欧盟通过Regulation (EU) No 1092/2010法规，成立欧洲系统性风险委员会（ESRB），预防和缓解系统性风险并建立欧洲稳定机制（ESM），救助欧盟中经济困难的成员以确保欧洲金融稳定。
在金融稳定方面，我国尚缺乏整体设计和跨行业、跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范。《金融稳定法（草案）》的制定有利于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，建立维护金融稳定的长效机制。
《金融稳定法（草案）》共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则六部分，主要内容包括健全国家金融稳定工作机制、明确各方金融风险防范责任和处置办法、建立金融风险处置机制、制定违法责任追究处罚机制等。
二、《金融稳定法（草案）》与保险公司金融风险处置
广义的金融风险处置工作主要分为三个阶段，即金融风险的事前防范、事中化解和事后处置阶段。就保险机构而言，相关法律法规和监管部门出台过相关规定就金融风险防范和处置进行规定，主要集中于股东股权管理、公司治理、大股东行为、关联交易等。本次《金融稳定法（草案）》的发布，进一步明确了保险机构及其股东和实际控制人的事前风险防范、事中风险化解和事后风险处置过程中的法律责任。
（一）事前金融风险防范
1.严格股东准入资质要求
根据《金融稳定法（草案）》第十二条规定，主要股东、实际控制人应当具有良好的资本实力、财务状况和诚信记录，符合法律、行政法规规定的审慎性条件。非金融企业作为金融机构主要股东或者实际控制人的，还应当具有规范的公司治理结构、清晰的股权架构以及健全的风险管理和内部控制机制。上述条款中的“主要股东”在此前的监管文件中并未有明确定义，参考《银行保险机构公司治理准则》的定义，银行保险公司的主要股东是指“持有或控制银行保险机构百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对银行保险机构经营管理有重大影响的股东”，实际控制人是指“虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”。
2018年3月2日，银保监会发布了《保险公司股权管理办法》，根据持股比例、资质条件和对保险公司经营管理的影响，保险公司股东分为以下四类：（一）财务I类股东，是指持有保险公司股权不足百分之五的股东；（二）财务II类股东，是指持有保险公司股权百分之五以上，但不足百分之十五的股东；（三）战略类股东，是指持有保险公司股权百分之十五以上，但不足三分之一的股东，或者其出资额、持有的股份所享有的表决权已足以对保险公司股东（大）会的决议产生重大影响的股东；（四）控制类股东，是指持有保险公司股权三分之一以上，或者其出资额、持有的股份所享有的表决权已足以对保险公司股东（大）会的决议产生控制性影响的股东。综上，保险公司的主要股东应包括财务II类股东、战略类股东和控制类股东，并且《保险公司股权管理办法》分别对前述主要股东的资质要求在经营状况、财务状况、纳税记录、诚信记录、合规状况等方面做了更加细化的规定，并明确下列投资人不得成为保险公司的股东：（一）因严重失信行为被国家有关单位确定为失信联合惩戒对象且应当在保险领域受到相应惩戒；（二）股权结构不清晰或者存在权属纠纷；（三）曾经委托他人或者接受他人委托持有保险公司股权；（四）曾经投资保险业，存在提供虚假材料或者作不实声明的行为；（五）曾经投资保险业，对保险公司经营失败负有重大责任未逾三年；（六）曾经投资保险业，对保险公司重大违规行为负有重大责任；（七）曾经投资保险业，拒不配合中国保监会监督检查。
同年1月5日，银保监会发布了《商业银行股权管理暂行办法》，其中关于主要股东的定义与上述定义相同，并规定商业银行股东应当具有良好的社会声誉、诚信记录、纳税记录和财务状况，符合法律法规规定和监管要求。
值得说明的是，2021年9月30日，银保监会还发布了《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，单独定义了银行保险机构大股东[1]，并就其持股行为、治理行为和交易行为等方面做了细化的监管规定。
2.加强股东限制性行为监管
《金融稳定法（草案）》第十三条规定，金融机构的股东应当以自有资金出资，国家另有规定的，从其规定。金融机构的股东不得虚假出资、循环注资、抽逃资本，不得违规占用金融机构资金。金融机构不得隐瞒真实财务数据或者提供虚假财务会计报告。金融机构的股东、实际控制人不得违规转移金融机构资产，不得滥用股东有限责任和实际控制权损害金融机构、其他股东、债权人以及其他利益主体的合法权益。金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。
从上述规定看，监管机构主要在以下方面对股东行为进行监管：
（1）严审出资资金来源。强调股东应当以自有资金出资，不得虚假出资、循环出资、抽逃资本。在安邦保险案例中，安邦保险实际控制人吴小晖使用了比相互投资更直接、快捷的循环投资圈、经由6套有限合伙企业的三层传导机制，最终实现用安邦保险的资金给自己注资。安邦财险在两次增资验资期内，对6个有限合伙企业共270亿元的“出资”，通过各种途径注入了安邦集团2014年的两次增资中，显著涉嫌保险资金的自我注资[2]。
（2）明晰股权架构和归属。《金融稳定法（草案）》第十三条规定，金融机构的实际控制人不得以股权代持、隐匿关联交易等方式掩盖实际控制权。《保险公司股权管理办法》规定，保险公司的股权结构应当清晰、合理，并且应当向中国保监会说明实际控制人情况，并且明确要求保险公司应当在章程中约定，股东有下列情形之一的，不得行使股东（大）会参会权、表决权、提案权等股东权利，并承诺接受中国保监会的处置措施：（一）股东变更未经中国保监会批准或者备案；（二）股东的实际控制人变更未经中国保监会备案；（三）委托他人或者接受他人委托持有保险公司股权；（四）通过接受表决权委托、收益权转让等方式变相控制股权；（五）利用保险资金直接或者间接自我注资、虚假增资；（六）其他不符合监管规定的出资行为、持股行为。
在安邦保险案例中，安邦集团37家非国企直接股东背后共有101家直接和间接企业法人股东（不包括2个国企股东和平安信托），层层剥茧下去，最终出资人可追溯到86名个人持股者。换言之，安邦集团619亿元注册资金里的将近98%的最终出资责任可通过层层叠叠共101家公司追踪到这86名个人股东身上。安邦集团新股东们的几大特点：（1）股东结构复杂，存在大量隐秘的关联股东关系，而且都与安邦集团吴小晖（及其家人亲戚和合作伙伴）有千丝万缕的关系；（2）许多对安邦集团投资几十亿元的股东神奇地被注册资金只有100万元的公司控股；（3）多家安邦集团股东及其控股公司在2012年-2014年才注册成立，甚至同一天注册，或注册地相同；（4）所有新股东都在2014年进行过增资和股权变更。安邦集团股东结构之复杂性，体现在其股东背后的间接股东层次之多、直接及间接股东及与其有过股权关系的延伸关联企业的数量之多、相互之间交叉股权变更拥有之频繁和复杂。但是，它们都有一个固定的特征，就是与创始人家族关系圈的内部关联性[3]。
（3）不得违规占用银行保险机构的资产。《金融稳定法（草案）》第十三条规定，金融机构的股东、实际控制人不得违规转移金融机构资产，不得滥用股东有限责任和实际控制权损害金融机构、其他股东、债权人以及其他利益主体的合法权益。《保险公司股权管理办法》规定，保险公司股东不得与保险公司进行不正当的关联交易，不得利用其对保险公司经营管理的影响力获取不正当利益。
在安邦保险案例中，法院查明被告人吴小晖隐瞒股权实控关系，以其个人实际控制的多家公司掌管安邦财险、安邦集团股份有限公司，并先后担任安邦财险副董事长和安邦集团董事长、总经理等职。2011年1月起，吴小晖以安邦财险等公司为融资平台，指令他人使用虚假材料骗取原保监会批准和延续销售投资型保险产品。2011年7月至2017年1月，吴小晖指令他人采用制作虚假财务报表、披露虚假信息、虚假增资、虚构偿付能力、瞒报并隐匿保费收入等手段，欺骗监管机构和社会公众，以承诺还本付息且高于银行同期存款利率为诱饵，超过原保监会批准的规模向社会公众销售投资型保险产品非法吸收巨额资金。其间，吴小晖以虚假名义将部分超募保费转移至其个人实际控制的百余家公司，用于其个人归还公司债务、投资经营、向安邦集团增资等，至案发实际骗取652亿余元。最后，法院认定被告人吴小晖的行为构成职务侵占罪[4]。
（二）事中金融风险化解
在金融风险化解方面，《金融稳定法（草案）》首次集中而系统地制定了风险化解中金融机构及其股东和实际控制人各自的义务，其措施种类丰富、各方职责分工明确、机制流程清晰，弥补了过往监管文件中对事中事后阶段的制度设计短板。《金融稳定法（草案）》第十九条规定，金融机构发生监管指标异常波动等风险情形的，应当区别情形依法采取降低资产负债规模、暂停有关业务、清收盘活资产、补充资本、暂停分配红利、限制董事、监事、高级管理人员薪酬等措施主动化解风险，同时改进公司治理和内部控制，依法追究相关责任人员的责任。第二十一条则规定了在发生金融机构监管指标异常波动等风险情形下，国务院金融管理部门可采取的早期纠正和监管措施。
2020年8月17日，银保监会发布了《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)》，其中明确要求规范股东行为，指出股权关系不清、股东行为失范是近年来银行业保险业市场乱象丛生的根源，要下大力气进一步整治资本质量不实、股权关系不清、股东行为不当等突出问题。2021年12月13日，银保监会公开第四批重大违法违规股东共15家，本次公布股东的违法违规行为主要包括七项：一是违规开展关联交易；二是隐瞒关联关系；三是入股资金来源不符合监管规定；四是严重逃废银行债务；五是违规转让股权；六是违规代持股权；七是利用平台虚构业务进行融资[5]。银保监会两年共公布81家违法违规股东，共清退违法违规股东2600多个，处罚违规机构和责任人合计1.4亿元，处罚责任人395人，督促内部问责处理360家次，问责个人5383人次，严厉打击了资本造假、股权代持等突出问题[6]。
（三）事后金融风险处置
《金融稳定法（草案）》第二十三条规定了金融机构风险处置的方式包括促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产，以实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出。在处置资金来源上，《金融稳定法（草案）》第二十八条规定了处置资金的来源和使用顺序，包括：（一）被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；（二）调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；（三）存款保险基金、行业保障基金依法出资；（四）危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督；（五）重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。从处置措施上看，《金融稳定法（草案）》规定了整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停合格金融交易的终止净额结算等处置工具，明确对被处置机构可以依法实施股权、债权减记和债转股，分摊处置成本，明确股权、债权的减记顺位等措施。
在明天系保险机构案例中，据报道，截至2017年6月底，明天系已经控参股44家金融公司，涉足银行、保险、信托、、基金、租赁、期货等，覆盖了金融业全部牌照，其控参股的金融机构资产规模高达3万亿。明天系实际控制人肖建华自2017年1月被中国有关部门控制后，通过不断出售金融资产的方式来偿还相关债务并降低金融系统风险。2017年年初至2018年6月，“明天系”已累计剥离超过1000亿元的资产，相继出让了旗下资产华夏人寿、恒投和瑞福锂业，此外还在多起资本操作中临时退出，涉及金额高达400亿元[7]。2020年7月17日银保监会发布了《中国银保监会依法对天安财产保险股份有限公司等六家机构实施接管的公告》，接管天安财险、华夏人寿、天安人寿和易安财险。接管期限从2020年7月17日-2021年7月16日，为期一年。从接管当日开始，被监管的保险公司的股东大会、董事会以及监事会停止履行职责，将全部由监管组织承担。其中接管组行使被监管机构经营管理权，接管组组长行使被接管机构法定代表人职责。天安财险的委托接管公司为太平洋财险，华夏人寿的委托接管公司为国寿健康产业投资有限公司，天安人寿的委托接管公司为新华人寿，易安财险的委托接管公司为中国人民财险。接管之后又延长一年至2022年7月16日止。从明天系风险处置来看，对于金融机构的风险处置首先会要求金融机构及其实际控制人自行采取风险处置措施，通过市场化的手段来化解金融风险，在自行风险化解手段无法达到效果的情况下，则监管机构会通过接管等方式介入，再采取多元化的处置措施来化解金融风险。
综上，《金融稳定法（草案）》形成了完整的金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程的制度安排，落实各方主体在每一阶段的具体职责，完善了不同阶段应对金融风险的具体方式。《金融稳定法（草案）》的出台体现了国家对统筹金融风险防范化解，建立金融稳定长效机制的高度重视。从保险业金融机构的角度来看，结合安邦系保险机构和明天系保险机构风险处置案例，保险机构应当严格按照《保险法》、《金融稳定法（草案）》、《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》、《保险公司股权管理办法》、《金融控股公司监督管理试行办法》等法律规定严格监管公司股权，对股东股权进行穿透式监管，构建公司内部股权管理办法及股东行为监督机制，实现风险早发现、早干预，积极建立及完善公司的风险管理体系及合规管理体系，规范公司治理结构，进行审慎经营，防范无序扩张，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。
参考文献：
[1]《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》中的银行保险机构大股东是指符合下列条件之一的银行保险机构股东： （一）持有国有控股大型商业银行、全国性股份制商业银行、外资法人银行、民营银行、保险机构、金融资产管理公司、金融租赁公司、消费金融公司和汽车金融公司等机构15%以上股权的； （二）持有城市商业银行、农村商业银行等机构10%以上股权的； （三）实际持有银行保险机构股权最多，且持股比例不低于5%的（含持股数量相同的股东）； （四）提名董事两名以上的； （五）银行保险机构董事会认为对银行保险机构经营管理有控制性影响的； （六）中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）或其派出机构认定的其他情形。 股东及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。持股比例合计符合上述要求的，对相关股东均视为大股东管理。
[2]郭婷冰：“穿透安邦魔术”，来源：《财新周刊》，网页链接：http://weekly.caixin.com/2017-04-28/101084438.html，最后一次浏览于2022年5月16日。
[3]同上。
[4]上海市第一中级人民法院于2018年5月10日作出的（2018）沪01刑初10号《刑事判决书》。
[5]仇兆燕：“银保监会公开第四批重大违法违规股东“， 2021-12-13，来源：中国银行保险报网。
[6]苏向杲：“银保监会：持续开展股权和关联交易专项整治 共清退违法违规股东2600多个”，2022-03-25，来源：日报。
[7]“‘明天系’20年揽财3万亿 最大民营金控或被肢解”， 2018年06月21日，来源：新浪财经头条。
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