论环境利益与其他利益冲突的解决原则
——以三亚凤凰岛二岛海域使用权收回听证案为例
2023-05-29
一、基本案情[1]
凤凰岛位于三亚市三亚湾，包括一岛（一期）和二岛（二期），均为人工岛。由三亚凤凰岛国际邮轮港发展有限公司（下称“凤凰岛公司”）开发建设。一岛投资超100亿元，号称“东方迪拜”，建成的五座贝壳大楼已成三亚地标。
二岛于2014年4月10日开工，2016年完成填海。二岛已建成4个邮轮码头，计划建成全球最大的国际邮轮母港之一。
2017年，中央环保督察组发现该项目对生态环境的多方面危害。一是造成三亚湾岸线侵蚀、沙滩退化；二是阻碍了三亚河入海口的通畅，致使污染物积聚，严重污染水体；三是导致三亚湾海域珊瑚礁系统严重破坏。随即政府对凤凰岛公司实施“双暂停”，即暂停建设和暂停营业。
2020年7月，生态环境部到凤凰岛调研督察。
2021年5月14日，海南省自然资源和规划厅（下称“海南资规厅”）依据《中华人民共和国共和国海域使用管理法》第三十条规定，以“公共利益需要为由”作出《关于拟收回三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程等项目海域使用权告知书》。凤凰岛公司收到后依法提交听证申请书。
2021年5月27日，凤凰岛公司委托律师参加了由海南资规厅召开的听证会[2]。凤凰岛公司提出不应被收回的意见和理由。
2021年6月29日，海南资规厅作出《关于收回三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程等项目海域使用权决定书》。
本案仅涉及二岛，不涉及一岛[3]。
二、问题提出
2009年12月31日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发〔2009〕44号）。该《意见》提出海南是我国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，要求充分发挥海南的区位和资源优势，建设海南国际旅游岛，打造有国际竞争力的旅游胜地。要求完善旅游基础设施和服务设施，积极发展邮轮产业，建设邮轮母港。
2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，支持海南建设自由贸易港，要求加快三亚向国际邮轮母港发展，支持建设邮轮旅游试验区。
中央将海南的发展定位为国际旅游岛和自由贸易港，要求积极发展邮轮产业，加快三亚向国际邮轮母港发展。因此，邮轮码头是海南建设国际旅游岛和自由贸易港的配套设施，其功能也有公共利益。凤凰岛目前是三亚唯一邮轮码头，但如允许其完成二岛建设必将破坏生态环境，如何解决该冲突？
三、利益理解
我国现行法律法规主要规定了以下几种利益：
（1）国家利益。如：
《刑法》第一百六十六条，国有公司、企业、事业单位的工作人员，利用职务便利，有下列情形之一，使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金…
《海关法》第七十一条，海关履行职责，必须遵守法律，维护国家利益，依照法定职权和法定程序严格执法，接受监督。
《反间谍法》第三十三条，对出境后可能对国家安全造成危害，或者对国家利益造成重大损失的中国公民，国务院国家安全主管部门可以决定其在一定期限内不准出境，并通知移民管理机构。
（2）公共利益。如：
《野生动物保护法》第六十三条，对违反本法规定破坏野生动物资源、生态环境，损害社会公共利益的行为，可以依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。
《反垄断法》第一条，为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。
（3）集体利益。如：
《刑法》第四百一十条，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
《城镇集体所有制企业条例》第二十六条，职工应当履行下列义务：
（三）维护企业的集体利益…
（4）私人利益。如：
《外交特权与豁免条例》第二十五条，领事官员不得在中国境内为私人利益从事任何职务范围以外的职业或者商业活动。
（5）他人合法权益。如：
《水法》第七十六条，引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任。
《刑法》第三百零七条之一，以捏造的事实提起民事诉讼，妨害司法秩序或者严重侵害他人合法权益的，处三年以下有期徒刑...
现行法律法规并未对上述利益作出界定。
“国家利益”，有两层含义:一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益;二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。[4]
“公共利益”，字面理解，为公共的利益，简称“公益”。是指社会上大多数成员的利益，而不是哪一个单位、部门或者集团的利益，更不是某个人的利益。公共利益具有广泛性和群众性，该利益的维护将有利于公众的生活、学习和工作，对社会公共利益的破坏将影响到广大群众的生产、生活与学习，给公众带来不便等等。学界关于“公共利益”的观点至少有10种，如特殊利益论、非商业利益论、最大多数人的最大利益论、公共需求论、价值论、整体利益论、社会活动根据论、统治阶级利益论、非真正的整体利益论和综合利益论等。[5]
国家利益和公共利益均属公益，两者有重合之处，但并不完全等同。在我国，一般认为公共利益主要包括两大类，即公共秩序与公共道德两个方面。国家利益主要是国家作为主体而享有的利益，而公共利益主要是社会全体成员所享有的利益。
“集体利益”，是组成集体的各个个体的共同利益或根本利益。在社会主义国家，集体利益是指人们所在集体的全体成员的共同利益。
“私人利益”，即个人利益,是单个社会成员所享有的利益。
“他人合法权益”，是指国家利益和公共利益之外的利益。如《民法典》第一百三十二条规定，民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。《民法典》将利益分为国家利益、公共利益和他人合法权益。笔者认为，他人合法权益包括集体利益和私人利益。本文为论述方便，将其统称为私人利益，简称“私益”。
四、解决原则
实践中，各利益间发生冲突不可避免。环境利益与国家利益、私人利益及其他公共利益发生冲突时，如何解决？
（一）环境利益与国家利益冲突
环境权是主体享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利。《宪法》第二十六条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。环境利益属于公共利益。如《湿地保护法》第三十六条第三款规定“因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，县级以上人民政府应当给予补偿。”该条款采用列举方式将生态保护直接规定为公共利益。环境利益是公共利益，国家利益也是公共利益，虽然法律没有规定两者谁优先保护，甚至《海域使用管理法》第三十条第一款将国家安全（属国家利益）放在公共利益之后，但笔者认为国家利益当然应当优先保护。美国政治学家汉斯.摩根索认为国家利益主要包括领土完整、国家主权和文化完整。其最本质的问题就是国家的生存问题。如果国家的生存都受到威胁，其他利益将无从谈起。因此，应当优先保护国家利益。
在凤凰岛二岛海域使用权收回听证案中，凤凰岛公司提出二岛海域使用权不应收回的一个理由就是凤凰岛二岛可以服务于国家利益。国家安全是国家利益的保障。国家安全包括国土安全、军事安全等。凤凰岛二岛已建成的深水码头可以停靠大型军舰。近年来，南海局势复杂，以美国为首的多国对我国不断挑衅。必要时凤凰岛二岛可用于军事，为保护我国的国土安全和军事安全发挥作用。
（二）环境利益与私人利益冲突
环境利益是公共利益，环境利益与私人利益冲突实质为公共利益与私人利益的冲突，即公益与私益的冲突。
公益与私益冲突，优先保护公益还是优先保护私益？现行法律虽未明确规定应当优先保护公益，但无论是宪法还是部门法，其立法价值取向均优先保护公益。如《宪法》第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。关于公民的合法私有财产，《宪法》第十三条规定不受侵犯。虽然公共财产和私有合法财产均受法律保护，但一个是“神圣不可侵犯”、一个是“不受侵犯”，两者强调的力度或保护力度显然不同。再如《海域使用管理法》第三十条第一款规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。该法没有规定因私人利益需要政府可以收回海域使用权，实际上法律已经排除了私人利益。海南资规厅决定收回凤凰岛二岛的海域使用权正是依据该条款，其目的是为了保护三亚湾海洋生态环境、为了保护三亚生态环境公共利益需要。
（三）环境利益与其他公共利益冲突
收回凤凰岛二岛海域使用权是为清拆二岛，为了保护三亚湾的生态环境，为了公共利益。如上所述，凤凰岛二岛也是海南国际旅游岛和自由贸易港的公共配套设施，也有公共利益。如何取舍？这是个难题。因为现行法律并未规定取舍的标准。有学者提出，应当以“价值标准”所带来的“质”与“量”作为判断的标准。最优先次序的“价值”，必须是“量”最广、“质”最高的价值。所谓“量最广”是指受益人的数量最多；在“质”方面，以对受益人生活需要的“强度”而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与生活需要紧密性愈强的，即是“质最高”的价值标准。[6]也有实务工作者认为，不符合海洋功能区划或不符合海洋生态红线的，视为不符合公共利益。[7]
国家对环境保护实行分等级和分层别的管理原则和制度，分别实行“绝对的生态保护”原则（如设立“自然保护区”，禁止在自然保护区核心区和缓冲区内建设任何生产设施）和一般的生态保护原则（即实行保护和开发并举的原则）。凤凰岛二岛用海符合海南省海洋功能规划、符合交通部港口规划、也符合海南自贸港产业政策；且经过用海论证并获得海洋环评，不属于自然保护区绝对生态保护范围。收回也会损害其他公共利益，这也是凤凰岛公司请求二岛海域使用权不应收回的另一理由。
如何从根本上解决此问题，笔者认为应当本着政治效果、社会效果和生态效果相统一的原则，顶层设计、科学设定价值评判标准，通过立法完善解决。
参考文献：
[1]2023年5月27日-28日，全国律协环境、资源与能源法专业委员会业务交流会在海口召开，本文作者参会并应邀以“凤凰岛清拆案引发的法律思考”为题做了分享。分享内容即本论文要点。本文已收录《2023年全国律协环资能委业务交流会论文集》。
[2]笔者受凤凰岛公司委托参加了本案听证。
[3]凤凰岛与海花岛：凤凰岛与海花岛均在海南且均因中央环保督察引起，常被人混淆。凤凰岛二岛与海花岛39栋楼案有很大不同：（1）地理位置不同，凤凰岛在三亚、海花岛在儋州。（2）功能不同：凤凰岛是国际邮轮码头，海花岛是旅游和商住。（3）开发商不同，凤凰岛开发商为凤凰岛公司，海花岛开发商为恒大旗下公司。（4）政府作出的行政决定及法律依据和理由不同，凤凰岛依据《海域使用管理法》，理由是公共利益需要，决定收回海域使用权；海花岛依据《城乡规划法》，理由是39楼项目违法取得规划许可证被撤销，责令限期拆除。（5）处理结果不同：凤凰岛二岛被拆除；海花岛39栋楼未拆除，被没收。
[4]颜运秋、石新中：《论法律中的公共利益》，《中国人民公安大学学报》2004年第4期，第78页。
[5]肖顺武：《公共利益研究》，法律出版社，2010年9月第一版，第70-81页
[6]颜运秋、石新中：《论法律中的公共利益》，《中国人民公安大学学报》2004年第4期，第80页。
[7]王天红、崔源媛：《海域使用权不符合公共利益的认定》，《人民司法》2022年第35期，第89页。
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