国有企业能适用“刑事合规不起诉”吗？
2023-09-13
一、问题的提出
近年来，加强对民营企业的司法保护，已经成为社会各界达成的一项共识，也成为我国当前的一项重要法律政策。与此同时，我国司法改革决策部门对检察制度做出了一系列重大改革，检察机关也开始进行相关制度的改革探索。在此背景下，推行了 “企业合规不起诉制度”。
所谓 “企业合规不起诉制度”，是指检察机关对于那些涉嫌犯罪的企业，发现其具有建立合规体系意愿的，可以责令其针对违法犯罪事实，提出专项合规计划，督促其推进企业合规管理体系的建设，然后作出相对不起诉决定的制度。
截至2023年6月，全国检察机关共办理涉案企业合规案件6876件，其中2518家企业整改合格，5216名责任人被依法不起诉，另有135家企业因整改不实，企业或责任人被依法追诉。目前，最高人民检察院共发布了四批《涉案企业合规典型案例》，总计20个案例，这些典型案例有以下特点：主要针对中小型民营企业，同时也涉及部分中外合资企业和外资企业；突出飞行监管、异地监管，行业合规、数据合规、检察与行政相衔接等。在各地的检察院微信动态中，也着重突出对于中小型民营企业适用“合规不起诉”制度，而对于国有企业适用该制度的实例却非常少，目前在公开信息中仅能检索到一例，且属于系列案件中被包含或被顺带的企业。“合规不起诉”制度尚未被大规模的适用于国有等大型企业。这在很大程度上限制了检察机关推进企业合规建设的力度，也成为理论界探讨及实务界在办理相关案件时关注的问题。
二、“合规不起诉”的溯源
（一）美国
合规问题起源于美国的“合规计划”。1887年美国《州际商业法》关于行业自律与监管的规定对后续的监管立法产生了深远影响，该法案成为合规的最初雏形。而明确使用“合规”（ Compliance ）一词，则是在20世纪30年代由美国金融行业在政府加强金融行业监管的背景下首先提出。
合规计划与刑事责任相关联，主要由如下两个法律文件所明确：一是1977 年美国颁布的《反海外腐败法》，该法所确立的反腐败条款和会计条款，从法律上确认了企业预防犯罪的内部管理义务；二是1991年美国出台的《联邦组织量刑指南》，该法案是在1987年美国《联邦量刑指南》的基础上，为了解决个人量刑与组织量刑的差异，将企业合规与刑事责任从刑事立法上明确了关联性。《联邦组织量刑指南》规定，企业合规计划是指“用于预防、发现和制止企业违法犯罪行为的内控机制”，并对企业构建有效合规计划的内容进行了明确列举。
美国的“合规不起诉”制度采取二元制模式，即由联邦检察机关与涉案企业在诉前达成不起诉协议或在诉中达成暂缓起诉协议。协议内容通常包括由检察机关设定的考验期，企业缴纳罚款，建立或改进合规计划，接受检察机关派驻的合规检察官，定期报告合规计划进展情况。检察机关在考验期结束后，对履行合格的涉案企业，根据所达成协议的类型，可以决定不起诉或撤销起诉。涉案企业由此避免被定罪判刑的后果。该制度由美国司法部于1999年通过的《联邦公司起诉规则》（又称“霍尔德备忘录”）所规范，旨在激励企业合规经营。
（二）英国
2010年，英国颁布《反贿赂法》（Bribery Act 2010） ，确立了单位犯罪实行严格责任原则，并赋予单位通过制度预防贿赂的“充分程序”来进行无罪抗辩的义务。但与美国的立法模式不同，英国采取一元制模式，于2013年通过的《犯罪与法院法》（Crime and Courts Act 2013）正式确立了暂缓起诉制度这一种模式。
（三）其他国家
自英国确立了该制度后，澳大利亚、新加坡、加拿大等国纷纷效法，建立了本国的企业“合规不起诉”制度。除了不成文法系（判例法系）国家，成文法国家也逐渐认识到企业“合规不起诉”所具有的多赢制度优势，法国于2016年通过的《萨宾第二法案》，正式确立了强制合规制度，并采用一元制模式建立了暂缓起诉协议制度，在法国强力推行，大大推进了法国企业建立和完善合规机制的进程。
（四）中国
我国合规最早见诸的规范性法律文件是2005年上海银监局制定的《上海银行业金融机构合规风险管理机制建设的指导意见》。合规始于金融业，陆续扩大到、食品安全、电信、制造业等诸多领域。2016至2018年，中兴通讯股份有限公司两次被美国制裁，付出高额代价：被罚款总额超20亿美元、管理层被全部更换、接受美国派人监管运营10年。“中兴事件”后，我国立即果断采取措施，先后出台多部全国性文件政策，如国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布的《合规管理体系指南》，国务院国资委发布的《中央企业合规管理指引（试行）》，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联等七部委联合发布的《企业境外经营合规管理指引》等政策文件。
同时，企业合规首先从中央企业开始试点。2016年，国资委将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁列为合规试点单位。这五家央企均进行跨行业及跨境经营，将全面合规与诚信合规有机结合，与国际合规实践无缝接轨。2018年11月国资委印发的 《中央企业合规管理指引（试行） 》，对中央企业强制适用，地方国有企业也参照适用；2018年更是被定义为中国企业的 “合规元年”；2022年国资委颁发布《中央企业合规管理办法》，同年生效施行。
三、国有企业适用“合规不起诉”的理论基础
国外的暂缓起诉协议制度几乎都适用于上市公司或者大型企业集团，这些企业中有着股东会、董事会、监事会等完整且有效运行的现代公司治理结构，具备搭建合规治理体系的基础条件。在我国，国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义的支柱，基本都属于大型企业范畴。
大型企业适用“合规不起诉”具有以下优势，一是经济实力强；二是对社会影响大，三是合规具有必要性且可行性很强。首先，大型企业拥有完整的现代公司治理结构，具有建立符合有效合规计划基本标准的合规制度、组织及程序体系的资源。在大型企业中，企业所有权和经营权得以分离，股东会、董事会、监事会分工明确，企业运作制度化、层级化程度较高，决策机制规范透明，而且拥有建立合规管理体系的充足资源，这样一来，合规组织体系才能完整搭建，合规政策才能得到遵守，合规管理制度才能有效运行。其次，在大型企业中，合规体系可以有效发挥预防犯罪的功能，可以通过建立合规体系进行有效整改，堵塞漏洞、消除犯罪隐患，区分企业责任与员工、高管、子公司、第三方商业伙伴、被并购企业的责任，实现“去犯罪化”。
经验表明，非系统性犯罪案件通常发生在大型企业集团的生产经营过程之中，这类企业具有内部复杂的治理结构，也有为数众多的商业伙伴，并会发生频率较高的投资并购活动，关联人员发生犯罪行为的概率较高，且在内部治理上要投入极大的成本。对于这类大型企业而言，企业“合规不起诉”的适用，可以加强企业的内部监管，克服外部监管失灵的难题，有效地发挥预防犯罪的效果。因此，对于这类具有合规建设意愿的企业，即便涉嫌较重的犯罪，检察机关仍然可以将其纳入附条件不起诉的适用对象，开展合规考察和合规监管，并作出相对不起诉的决定。即便是特别严重的犯罪，如果不宜适用“合规不起诉”，也可以进行其他合规激励，比如提出宽大的量刑建议或从宽行政处罚建议等。对目前尚未进行强制合规的大型企业，在进行刑事诉讼激励时（如非羁押、不起诉）应当作为重点适用对象。
四、国有企业适用“合规不起诉”的依据
2018年国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》及2022年印发《中央企业合规管理办法》，成为央企构建合规体系的权威指导性文件。强化央企合规管理，保障企业高质量发展。对于国有企业的合规建设同样具有指导性作用，并可以对国有企业“合规不起诉”起到一定的参考作用。
2021年6月3日，最高人民检察院等九部门联合发布的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》第四条：对于同时符合下列条件的涉企犯罪案件，试点地区人民检察院可以根据案件情况适用本指导意见：①涉案企业、个人认罪认罚；②涉案企业能够正常生产经营，承诺建立或者完善企业合规制度，具备启动第三方机制的基本条件；③涉案企业自愿适用第三方机制。
2022年 4月2日，最高人民检察院会同中华全国工商业联合会专门召开全国检察机关全面推开企业合规改革试点工作部署会，宣布了涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推开。会议指出：“无论是民营企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能够正常生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度、具备启动第三方机制的基本条件，自愿适用的，都可以适用第三方机制”，由此明确了我国企业合规制度的适用范围包括了所有不同规模的涉案企业，这其中也包括国有等大型企业。
2022年4月19日最高人民检察院等九部门联合发布《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》第七条规定：涉案企业应当设置与企业类型、规模、业务范围、行业特点等相适应的合规管理机构或者管理人员。合规管理机构或者管理人员可以专设或者兼理，合规管理的职责必须明确、具体、可考核。可明确目前在法律规范和政策层面，检察机关并未对“刑事合规不起诉”申请主体的规模进行任何限制。换言之，既包括中小型民营企业，也应当包括大型企业和国有企业。
2022年，北京市人民检察院制定实施《涉案企业合规必要性审查指引（试行）》（下称《指引》），对公司、企业等实施的单位犯罪案件以及公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件（以下简称“两类”案件）加强合规必要性审查，做到“应合规尽合规”，最大限度保障涉案企业生产经营，服务经济社会高质量发展。同年，北京市检察机关4个分院、16个区院均已办理合规案件，实现合规办案“全覆盖”。《指引》中同时突出全方位审查；全市检察机关按照《指引》要求，对“两类”涉企案件逐案开展合规必要性审查，并将涉案企业合规工作成效纳入业务考评体系。
2023年7月19日，大检察官研讨班在北京国家检察官学院开班。研讨班上进一步明确涉案企业合规改革是依法平等保护各类市场主体、营造法治化营商环境的重要举措。这项改革已取得了初步成效，当前，在推进这项改革中应把握三点：其一，现阶段，涉案企业合规重点针对涉生产经营类犯罪的企业探索合规改革。其二，涉案企业合规不以对企业和责任人员不起诉为前提。被告人被公诉、判刑后，符合条件的涉案企业仍可继续进行合规整改。探索将合规审查作为提出从宽量刑建议的重要考量、作为减刑和假释的情节。其三，涉案企业合规不限于检察环节、检察工作，不停留在审查起诉环节。检察机关在继续发挥主导作用的同时，要加强与相关部门沟通协作，形成工作合力。
五、国有企业适用“合规不起诉”的制度尚需完善
不同于民营、外资等类型企业，国有企业管理人员不仅是纪委监委的纪律处分对象也是监察对象。从《监察法》的内容来看，国有企业相关的监察对象是国有企业管理人员及其他依法履行公职的人员。从刑事合规来看，国有企业的重点人员与目前《监察法》在国有企业范围内的监察对象高度重合。
由监察机关参与企业合规已成为刑事合规制度发展的趋势。《中央企业合规管理指引（试行）》（2018）第十一条规定监察等部门在职权范围内履行合规管理职责。《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（2021）第十九条规定，纪检监察机关认为涉嫌行贿的企业符合企业合规试点以及第三方机制适用条件的，可以向人民检察院提出建议。《中央企业合规管理办法》（2022）第十五条规定纪检监察机构等部门在职权范围内对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查，按照规定开展责任追究；第二十四条规定对涉嫌违纪违法的，按照规定移交纪检监察等相关部门或机构。
实务中的难题在于监察机关和检察机关查处职务犯罪时的程序衔接问题。若在监察程序中未将合规确认为出罪或从宽的激励事由，那么除非检察机关事先商请提前介入或有其他磋商机制存在，否则其很难在后续的审查起诉中对涉罪企业适用不起诉机制或提出从宽处罚建议。因此，只有监察机关在调查活动中主动开展合规激励，推进企业合规的监检衔接，检察机关才能在后续的审查起诉中能动地决定是否对涉罪企业适用“合规不起诉”。此外，在目前实践中，无论检察机关采取何种合规考察模式，均会受制于相对较短的考察期限。在满足认罪认罚等前提条件的情况下，在监察阶段即开启合规考察更具合理性。明确和完善国有企业适用“合规不起诉”制度与既有的纪检监察等机制的衔接，才能真正推进“合规不起诉”在国有企业的适用，激励国有企业的合规建设和合规经营。
六、涉及国有企业的“合规不起诉”案例——新泰市J公司等建筑企业串通投标系列案件
（一）基本案情
2013年以来，山东省新泰市J工程有限公司（以下简称J公司）等6家建筑企业，迫于张某黑社会性质组织的影响力，被要挟参与该涉黑组织骨干成员李某某（新城建筑工程公司经理，犯串通投标罪被判处有期徒刑一年零六个月）组织的串通投标。李某某暗箱操作统一制作标书、统一控制报价，导致新泰市涉及管道节能改造、道路维修、楼房建设等全市13个建设工程项目被新城建筑工程公司中标。由张某黑社会性质组织案带出的5起串通投标案件，涉及该市1家民营企业、2家国有企业、3家集体企业，均为当地建筑业龙头企业，牵扯面大，社会关注度高。2020年3月、4月，公安机关将上述5起串通投标案件移送新泰市检察院审查起诉。检察机关受理案件后，通过自行补充侦查进一步查清案件事实，同时深入企业开展调查，于2020年5月召开公开听证会，对J公司等6家企业作出不起诉决定。
（二）企业合规整改情况及处理结果
检察机关通过自行补充侦查，查清J公司等6家企业被胁迫陪标的案件事实。6家企业受到李某某的要挟，被迫出借建筑资质参与陪标，并未获得任何非法利益。同时，检察机关实地到6家企业走访调查，掌握企业疫情防控常态化下复工复产情况及存在的困难问题；多次到住建部门座谈，了解到6家企业常年承接全市重点工程项目，年创税均达1000万元以上，其中1家企业年创税1亿余元，在繁荣地方经济、城乡建设、劳动力就业等方面作出了突出贡献。如作出起诉决定，6家企业三年内将无法参加任何招投标工程，并被列入银行贷款黑名单，将对企业发展、劳动力就业和全市经济社会稳定造成一定的影响。2020年5月，泰安市两级检察机关邀请人民监督员等各界代表召开公开听证会，参会人员一致同意对J公司等6家企业及其负责人作不起诉处理。检察机关当场公开宣告不起诉决定，并依法向住建部门提出对6家企业给予行政处罚的检察意见，同时建议对近年来建筑行业的招投标情况进行全面细致摸排自查，净化建筑业招投标环境。听证会结束后，检察机关组织当地10家建筑企业、连同6家涉案企业负责人召开专题座谈会，宣讲企业合规知识，用身边案例警醒企业依法规范经营，从而实现了“办理一案、教育一片、治理社会面”的目的。检察机关还向6家涉案企业发出检察建议，要求企业围绕所涉罪名及相关领域开展合规建设，并对合规建设情况进行跟踪监督，最后举办检察建议落实情况公开回复会，对合规建设情况进行验收，从源头上避免再发生类似违法犯罪问题。在合规建设过程中，6家涉案企业缴纳171万余元行政罚款，并对公司监事会作出人事调整，完善公司重大法务风险防控机制。此后6家被不起诉企业积极扩大就业规模，安置就业人数2000余人，先后中标20余项重大民生工程，中标工程总造价20余亿元。
（三）典型意义
本案中，检察机关充分履行自行补充侦查职权，全面查清案件事实，开展社会调查，为适用企业合规提供充分依据。同时，检察机关推动企业合规与不起诉决定、检察听证、检察意见、检察建议等相关工作紧密结合，既推动对企业违法犯罪行为依法处罚、教育、矫治，使企业能够改过自新、合规守法经营，又能减少和预防企业再犯罪，使企业更主动地承担社会责任，同时推动当地建筑行业深层次问题的解决，为企业合规建设提供了生动的检察实践。
七、总结
国有企业适用“刑事合规不起诉”的案例公开信息检索到或实际适用的企业较少，可能存在原因是我国一直以来对国有企业的管控相比其他类型的企业更严格；以及国有企业在市场中数量占比低于民营企业。但依据相关法律法规、政策等对于“刑事合规不起诉”涉案企业主体的规定，及国家对于两类涉案企业犯罪“严管厚爱”的政策，可推断出在实践中具有国有企业“刑事合规不起诉”操作的可能性和必要性。同时制度方面需明确和完善国有企业适用“合规不起诉”制度与既有的纪检监察等机制的衔接。
企业实施合规管理体系可以从三个方面发挥免除刑事责任的效果：一是免除企业的主观罪过；二是履行法定的管理义务；三是接受合规考察，消除潜在的制度隐患。合规考察制度应当尽量适用于国有等大型企业涉嫌实施的重大单位犯罪案件。这类单位犯罪案件情节较重，检察机关不能作出相对不起诉，而应适用“合规不起诉”制度。大型企业具有完备的现代公司治理结构，适宜进行合规整改和合规体系建设。越是针对涉嫌重大犯罪的大型企业开展合规考察，这样的合规整改和“合规不起诉”，才越具有示范作用和标杆意义。
注释（参考文献）：
[1]陈瑞华：《企业合规不起诉制度研究》,《中国刑事法制》[J]，2021年，第1期。
[2]《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/22/content_5463137.htm。2023年8月17日登录。
[3]《统计上大中小微型企业划分办法（2017)》，http://www.stats.gov.cn/sj/tjbz/gjtjbz/202302/t20230213_1902763.html，2023年8月17日登录。
[4]国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。
[5]刘 伟：《刑事合规的溯源、反思与构建》，江海学刊[J]，2021年4月。
[6]杨 帆：《企业合规中附条件不起诉立法研究》[J]，中国刑事法杂志，2020年第3期。
[7]陈瑞华: 《英国〈反贿赂法〉与刑事合规问题》[J]，中国律师，2019年第3期。
[8]陈瑞华: 《法国〈萨宾第二法案〉与刑事合规问题》[J]，中国律师，2019年第5期。
[9]非系统性企业犯罪行为：指在没有企业集体决策，也没有企业负责人作出授权或授意的情况下，企业内部的某一高管、董事、员工、子公司、第三方等关联人员，以企业名义并为实现企业利益而实施了犯罪行为，由于企业对这类行为采取了接受、纵容态度，或者没有采取制止或纠正措施，因此，该行为被推定为企业犯罪行为。
[10]徐日丹：如何让好制度释放司法红利 : 全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会解读［N］. 检察日报，2022-04-06（001）。
[11]《涉案企业合规必要性审查指引（试行）》，http://www.bjjc.gov.cn/c/bjoweb/rdxw/58642.jhtml，2023年8月16日登录。
[12]《中央企业合规管理指引（试行）》，http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c20235237/content.html，2023年8月16日登录。
[13]国企合规政策文件：2006年国资委印发《中央企业全面风险管理指引》，奠定了国有企业合规化发展的基础；2008年，国资委下发《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，对购销、资金管理、投资、对外担保等经营管理活动中存在的风险进行了分类；随后国家陆续出台《关于开展中央企业“小金库”专项治理工作的通知》、《关于加强中央企业廉洁风险防控工作的指导意见》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《中央企业合规管理指引（试行）》、《企业境外经营合规管理指引》等政策文件。
[14]陈瑞华: 《企业合规视野下的暂缓起诉协议制度》[J]，比较法研究，2020年第1期。
[15]陈瑞华：《企业合规不起诉改革的八大争议问题》[J]，中国法律评论，2021年第4期。
[16]陈瑞华：《企业合规出罪的三种模式》[J]，比较法研究，2021年第3期。
[17]李玉华：《企业合规不起诉制度的适用对象》[J]，法学论坛，2021年11月。
[18]秦前红、李世豪：《监察合规：企业合规的反腐败之维》[J]，华东政法大学学报，2023年第1期。
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