私募规则体系重塑，部门规章修订或将改变行业格局
2023-12-11
导语：
2023年12月08日，证监会发布《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（以下称《私募办法》意见稿），向社会公众公开征求意见。
2023年，无疑是私募投资基金行业生态体系和规则体系重塑的重要一年。这一年，先是中国投资基金业协会（“基金业协会”）对私募投资基金登记备案办法及指引全面修订，之后“十年磨一剑”的《私募投资基金监督条例》（以下称《私募条例》）发布并于9月生效，年末迎来部门规章《私募办法》的修订征求意见。从法律《中华人民共和国投资基金法》—行政法规《私募条例》—部门规章《私募投资基金监督管理办法》—基金业协会系列自律规则，私募投资基金行业的规则体系正在重塑，而《私募办法》的出台势必会加速行业“出清”并改变行业格局。
《私募办法》作为承上启下的部门规章，上衔《私募条例》，进一步细化《私募条例》的部分留白内容，下引行业系列自律规则，为基金业协会进一步完善、修订自律规则提供指引。正是因为其重要，《私募办法》征求意见稿诸多监管精神和细节要求更应引起行业关注。较之《私募条例》和此前基金业协会发布的自律规则，《私募办法》既有“一脉相承”的地方，亦有部分更改和细化，较为重要的变化主要体现在如下方面：
一、全面提高合格投资者标准和出资要求，进一步强化对自然人投资者的风险承受能力要求
本次《私募办法》意见稿最大的一个变化即是全面提高合格投资者标准和出资要求，进一步强化自然人投资者的风险承受能力要求。
在合格投资者标准上，较之此前的合格投资者标准，《私募办法》意见稿对于机构的合格投资标准并无变化，仍是要求1000万元的净资产，但自然人的合格投资者标准则提升到“具有两年以上投资经历，且满足下列条件之一的自然人：家庭金融资产不低于500万元，家庭金融净资产不低于300万元，或者近三年本人年均收入不低于40万元”
在最低投资金额上，提高投资者投资私募投资基金的最低投资金额，单个投资者投资于单只私募投资基金、母基金的实缴金额不低于100万元，投资于单只私募股权投资基金的实缴金额不低于300万元。投资于下列私募基金的，单个投资者实缴金额不低于500万元：（一）不动产私募基金；（二）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的私募基金；（三）未托管的私募基金；（四）由私募基金销售机构销售的私募股权投资基金；（五）中国证监会规定的其他情形。但是，如果是投资单一标的的基金，自然人的投资金额在500万元的基础上调增到1000万。
在自然人投资者的募集上，强制双录和留痕，规定“私募基金管理人、私募基金销售机构向自然人募集资金的，应当对全过程录音或者录像，建立健全回访确认和投资冷静期机制，通过互联网等非现场方式进行的，应当完善配套留痕安排。”
在视为合格投资者的认定上，结合市场的发展情况，新增“（六）政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金”可以视为合格投资者。
在投资者的资金来源上，再次明确为自有资金，“不得非法汇集他人资金或者接受他人委托出资进行投资，不得使用贷款等非自有资金投资私募基金”。
二、重新划分和定义私募投资基金的类型并进行差异化管理，大力支持创业投资基金
《私募办法》意见稿将私募基金类型重新划分为私募股权投资基金、私募投资基金、母基金，创业投资基金、不动产私募基金均为私募股权投资基金的一个细分类别，同时明确私募股权投资基金、私募投资基金、母基金的定义。
类型的划分主要依据于投资标的，根据《私募办法》意见稿，私募投资基金的投资标的包括公司股权、股份、合伙企业份额、债券、基金份额、其他、期货和衍生品以及中国证监会规定的其他投资标的，可以明确看到，“非标”债权类投资基金正式退出历史舞台。
此外，进一步强化差异化管理的理念，对创业投资基金及不动产私募基金等私募股权投资基金、私募投资基金、私募投资母基金（以下简称母基金）等不同类型的私募基金实施分类监督管理。
尤其对于创业投资基金，仍然专章专篇，体现监管对于创业投资基金的支持力度，在满足创业投资基金定义的基础上（即满足《私募条例》第三十五条的规定，存续期不短于5年），进一步支持长期资金投资于创业投资基金；支持创业投资基金采取优先股、可转股债权等多种方式开展股权投资；对投资符合国家规定的创业投资基金适用差异化解禁期、减持节奏、实物分配、份额转让等便利化退出方式；制定差异化信息披露、信息报送和现场检查安排等。
三、提高单一项目型基金的标准
本次《私募办法》意见稿对于单一项目型基金除了延续基金业协会2000万元募集标准外，进一步提高项目型基金的标准，具体表现为：
1.对于项目型基金的定义做出限制，明确只要将80%以上的金额投资于单一标的即应按照项目型基金进行运作，避免部分市场主体通过少部分金额投资其他标的进而规避项目型基金的运作要求。
2.严格限制扩募对象。开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募。
3.提高自然人投资者对项目型基金的投资金额要求，单个自然人投资项目型基金不得低于1000万元。
4.除非全体投资者一致同意外，不得投向与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员存在关联关系的单一标的。
5.项目型基金强制托管。
6.管理人应进行特别风险提示经投资者确认，并就决策过程、风险提示进行书面留痕。
备注：目前多数市场机构最大的困惑可能就在于本处修订。目前对合格投资者要求与现有要求差别较大，提高门槛的监管逻辑或依据何在？资管产品合格投资人标准是否会整体提高？
四、对单一投资者者基金的投资类类型和规模
根据《私募办法》征求意见稿，如果是单一LP委托成立基金，单一LP仅限于如下四类：
1.依法设立并接受国务院金融监督管理机构监管的机构，包括公司及其子公司、基金管理公司及其子公司、期货公司及其子公司、商业银行及其理财子公司、保险公司、保险资产管理公司、金融资产投资公司、信托公司、财务公司及中国证监会规定的其他机构；
2.社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；
3.合格境外投资者；
4.政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金。
同时，该单一LP委托成立的基金实缴规模不低于1亿元人民币。
该条规定如果生效，对于市场上的单一家办会造成较大的影响。我国的家族办公室正处于起步阶段，目前并没有单独针对家办的相关法律和规则，我国境内多数单一家办系以单一家族企业委托投资成立私募基金的形式进行管理。如果单一投资者仅限于以上四类，则对于我国境内单一家族办公室的发展可能带来不利影响，导致富有家族资金外溢，不利于进一步培育、扩大我国专业投资者的类型。
五、限缩名称标识和经营范围内容
本次意见稿对基金管理人的名称仅限于包括“私募基金管理”“创业投资基金管理”字样，较之《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求》，对于私募基金管理人的名称要求“私募基金”“私募基金管理”“创业投资”字样进一步限缩。
六、进一步压缩“买壳卖壳”的行为空间
《私募办法》意见稿要求私募基金管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人应当书面承诺登记或者变更登记后三年内不转让其持有的股权、财产份额或者实际控制权，进一步压缩“买壳卖壳”的行为空间，避免不具备条件的市场主体参与到私募投资基金行业中。
七、提升豁免高管持股私募基金管理人的政府投资主体层级
《私募投资基金登记备案办法》规定政府及其授权机构控制的私募基金管理人可以豁免法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员持股的要求，《私募办法》意见稿则进一步提升“政府投资主体”的级别，明确为“设区的市级以上政府及其授权机构”。
八、强化合规风控的独立性和法定职责
《私募办法》意见稿进一步强化合规风控人员的独立性和工作职责的法定性，明确合规风控人员独立设置，独立履职，不得兼任投资管理与其职责相冲突的职务，同时应当对本单位及其工作人员的经营管理和执业行为的合规性进行审查、监督和检查。
九、要求私募基金管理人及其控股股东、普通合伙人、实际控制人、高管、投资管理人员等审慎开展自有资金的投资业务
《私募办法》意见稿提出，私募基金管理人原则只可以用自有资金投资其所管理的或者关联方所管理的私募基金，且应当与其他投资者所持的同等份额享有同等权益、承担同等风险。除该等情形外，应当审慎开展其他自有资金投资活动，确有必要开展的，应当制定并执行自有资金运用管理制度，明确人员、财务、账户、系统、业务等隔离安排，切实防范同业竞争和利益冲突，并按照规定报送信息。上述要求同样适用于私募基金管理人的控股股东、普通合伙人、实际控制人、高管人员、投资管理人员。
十、限制私募基金管理人设立分支机构，并利用分支机构从事未在监督范围内的活动
《私募办法》意见稿明确私募基金管理人不得出资设立分支机构。为管理私募基金财产必须设立子公司的，私募基金管理人应当将子公司纳入统一合规风控管理，并及时向基金业协会和注册地、设立机构所在地中国证监会派出机构报告。
十一、强化私募基金募集资格的要求，提高募集质量
《私募办法》意见稿指出，私募基金管理人不得委托或者变相委托下列主体募集资金：不具有基金销售业务资格的机构或者个人；与私募基金管理人及其股东、合伙人、实际控制人、从业人员存在关联关系的私募基金销售机构。强调私募基金的募集机构仅能为私募基金管理人、有资格且无关联关系的私募基金销售机构。
《私募办法》意见稿对于募集说明书的质量要求进一步提升，要求私募基金管理人、私募基金销售机构向投资者提供的招募说明书信息应当与基金合同中的内容一致，除非私募基金管理人在基金合同中作出特别说明并由投资者逐一确认的除外。
十二、关于过渡期的安排
修订后《私募办法》适用于新申请登记备案的私募基金管理人和私募基金。为平稳过渡，对存量机构和产品设置了过渡期，其中私募基金管理人除名称、经营范围、实缴资本和高管持股比例外，应当在 一年内完成整改；私募基金嵌套层级应当在两年内完成整改，对存量私募基金不符合其他规定的，完成整改前不允许新增募集规模或新增投资者、不得展期，到期予以清算。
备注：不少市场机构对于过渡期安排合理性表示疑惑，例如：存量产品（尤其是单一项目基金）投资人出资额不满足要求，如何清理或整改？如引发管理人与投资人纠纷和矛盾，如何处理？
私募投资基金行业的发展已充分证实其对于实体行业、国家高科技行业的支持作用和能力，但在发展的过程中，市场参与主体良莠不齐，出现了很多风险事件。本次《私募办法》的修订除了是对《私募条例》生效后的正常调整，亦是对私募投资基金市场尤其是近期风险暴雷事件的响应。2023年，私募监管体系重塑，行业“加速出清”已是必然，《私募办法》或将引起行业格局进一步变革。
对监管部门而言，集群体智慧形成征求意见稿，开门问策，听取市场声音，意在“稳中求进”，促进行业规范发展。私募行业监管体系或生态体系重塑过程中，对于市场参与主体而言，练好内功，增强合规意识，积极拥抱监管，应对行业变革，才能行而致远、进而有为。兼顾监管规范和促进发展，是行业立法应有之义。在当前经济形势下，需要更多行业声音为监管提供“民间智慧”，而监管也需要更多的理性思考，这样才能科学决策、民主立法，为私募行业健康发展保驾护航。
本文作者：
声明：
本文由k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
