自动驾驶汽车Robotaxi行业主要政策及投资重点关注法律问题解析
2024-01-03
引言：
随着国内外汽车自动驾驶技术的发展，自动驾驶已经逐渐分化出两个技术路径，一个是直接自动驾驶路径，即直接开发自动驾驶智能汽车；另一个则是辅助驾驶渐进路径，即先发展辅助驾驶技术，然后渐进式的升级（L2-L5级），最终实现全自动驾驶汽车。在直接自动驾驶路径下，当前的主要应用场景以交通运输服务为主，根据应用场景又可以细分为客运的自动驾驶（即“Robotaxi”“Robobus”等）及货运的自动驾驶（包括：自动物流车、自动配送车等）。
关于辅助驾驶渐进路径目前涉及的监管政策及相关法律关注要点，本所已经发表了多篇文章进行解析。现笔者根据过往办理Robotaxi行业投资项目的经验，结合最新的法律法规规定，对Robotaxi行业的主要政策及投资重点关注法律问题进行解析，以供探讨。
一、Robotaxi行业主要政策解析
2020年2月10日，工信部等11部委联合发布了《智能汽车创新发展战略》，该战略的愿景是到2025年，中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成，有条件自动驾驶的智能汽车达到规模化生产，并实现高度自动驾驶的智能汽车在特定环境下市场化应用。
2021年7月27日，工业和信息化部、公安部和交通运输部联合印发了《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（下称“《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》”），对智能网联汽车道路测试与示范应用的申请主体、驾驶人、车辆和申请要求等进行规范，并指明了智能网联汽车申请道路测试及示范应用批准的条件及要求。随后，地方层面相继推出相关规定，明确了自动驾驶汽车申请道路测试及示范应用批准的实施路径，以上海为例，相继颁布了《上海市智能网联汽车测试与示范实施办法》《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》《上海市浦东新区促进无人驾驶智能网联汽车创新应用若干规定》等规定。
为引导自动驾驶技术的发展，规范自动驾驶汽车在运输服务领域应用，2023年11月21日，交通运输部最新颁布了《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》（下称“《服务指南》”）。《服务指南》适用于规范自动驾驶汽车在运输服务领域的应用，主要内容包括了应用场景、运输经营范围、车辆、人员配备、安全保障及监督等规定。《服务指南》规定了为保障运输安全，自动驾驶汽车开展道路运输服务应在指定区域内进行，并依法通过道路交通安全评估。使用自动驾驶汽车从事城市公共汽电车客运经营活动的，可在物理封闭、相对封闭或路况简单的固定线路、交通安全可控场景下进行；使用自动驾驶汽车从事出租汽车客运经营活动的，可在交通状况良好、交通安全可控场景下进行；审慎使用自动驾驶汽车从事道路旅客运输经营活动；可使用自动驾驶汽车在点对点干线公路运输或交通安全可控的城市道路等场景下从事道路货物运输经营活动；禁止使用自动驾驶汽车从事道路危险货物运输经营活动。以上规定进一步对各类应用场景下自动驾驶汽车从事运输服务提出了更精细化的监管要求。对于Robotaxi业务（即自动驾驶汽车从事出租汽车客运经营活动）在《服务指南》项下应当适用的主要规定，笔者梳理如下：
二、Robotaxi行业投资重点关注法律问题解析
自动驾驶汽车行业目前正处于高速发展期，Robotaxi业务日常涉及的相关法律问题纷繁复杂。结合我们的服务经验，若投资机构拟对Robotaxi行业公司进行投资的，应当重点关注以下法律问题：
（一）业务资质
1.客运经营资质
根据《服务指南》，使用自动驾驶汽车从事出租汽车客运经营活动的，可在交通状况良好、交通安全可控场景下进行，且应具备相应业务类别的经营许可资质、应符合交通运输行业有关经营性机动车运营安全技术标准要求，依法取得运营地交通运输主管部门配发的《网络预约出租汽车运输证》或《道路运输证》。
因此，若从事Robotaxi业务的公司自身并不具备该等运营资质，而其拟继续从事Robotaxi客运经营活动的，应当申请相关运营资质或与具备该等资质的公司进行合作。
2.测绘资质
2022年8月，自然资源部下发《关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（下称“《通知》”），明确规定，高精地图测绘制作，只能由具备导航电子地图制作甲级资质的单位进行。《通知》同时规定，智能网联汽车安装或集成了卫星导航定位接收模块、惯性测量单元、摄像头、激光雷达等传感器后，在运行、服务和道路测试过程中对车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《中华人民共和国测绘法》规定的测绘活动，应当依照测绘法律法规政策进行规范和管理。
对智能网联汽车运行、服务和道路测试过程中产生的空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行收集、存储、传输和处理者，是测绘活动的行为主体。需要从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于内资企业的，应依法取得相应测绘资质，或委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动。《通知》还明确，导航电子地图编制，属于“外资禁入”，因此，属于外资投资的企业，只能委托取得资质的单位进行相应的测绘活动。
另外，对于测绘数据的传输使用，《通知》规定，向境外传输相关测绘数据，必须对外提供审批或地图审核程序，在此之前应该停止向境外传输数据的行为。
综上，若经营Robotaxi业务的公司（包括车企、服务商及智能驾驶软件提供商等）需要从事相关数据收集、存储、传输和处理的，应依法取得相应测绘资质，或委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动。
此外，笔者也观察到，许多车企及自动驾驶公司也在探索“重感知、轻地图”的另一条技术路线，但该等技术路线是否合规，还应从本质上分析其技术实施时是否从事了测绘或“类测绘”工作，进而判断其是否需要具备相应的测绘资质，不能简单认为其可以不适用上述规定。
（二）自动驾驶道路测试与示范应用
Robotaxi的商业化运营，应当经过道路测试及示范应用测试。根据《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》，相关主体应当具备申请条件，出具智能网联汽车道路测试（或示范应用）的安全性自我声明，申领试验用机动车临时行驶车号牌，临时行驶车号牌规定的行驶范围应当根据道路测试（或示范应用）安全性自我声明载明的测试路段、区域合理限定，临时行驶车号牌有效期不超过安全性自我声明载明的测试时间。如需增加测试车辆数量或拟在异地开展测试的，应向相应的主管部门提交申请，获批后方可开展相应测试。同时，《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》的第四条规定，省、市级政府相关主管部门可以根据当地实际情况，依据本规范制定实施细则，具体组织开展智能网联汽车道路测试与示范应用工作。
上述国家部委层面的规定颁布后，各地陆续颁布了相关实施办法。以上海市为例，上海市经济和信息化委员会、上海市公安局、上海市交通委员会于2021年10月颁布了《上海市智能网联汽车测试与示范实施办法》（2021年11月正式实施），其第五条进一步规定，测试与示范主体按照保障安全、由易到难、循序渐进的原则，达到一定测试或者示范里程并且期间未发生因车辆原因造成的安全事故，符合相关技术和资质要求并且通过相关测试和评审后，方可从低风险等级道路升级为高风险等级道路，方可从道路测试升级为示范应用和示范运营，方可从低技术等级自动驾驶升级为高技术等级自动驾驶。该办法规定申请下一阶段的申请材料中，需有上一阶段完整的总结报告。
根据上海市人大常委会公布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》（2022年3月正式实施）第三十九条规定，经本市行业主管部门同意后，相关企业和机构可以在临港新片区全域开展智能网联汽车道路测试、示范应用和商业试运营。
因此，在对从事Robotaxi业务的公司进行投资尽职调查时，应当注意目标公司是否具备相关技术和资质要求，是否已经通过了相关主管部门的测试批准，是否已经合规地开展道路测试、示范应用和商业试运营等测试。
（三）数据安全与隐私保护
智能汽车行业本身就是数据合规监管最为严格的行业之一。自动驾驶车辆配备多种类型的传感器（激光雷达、摄像头、智能座舱等）及自动驾驶系统均会收集车辆本身（车内和车外）的各种状态信息、路面信息、通信数据，而Robotaxi业务还需要收集更多的乘客信息（包括身份信息、人脸采集、声音采集等），这对于运营企业的数据安全及隐私保护提出了很大的挑战。因此，从事Robotaxi业务的公司除须遵守一般通用的数据安全及隐私保护之规定外，还需要遵守行业特定的规范要求。
工业与信息化部于2021年7月发布并实施了《工业和信息化部关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》，要求智能网联汽车企业应当建立、健全汽车数据安全管理制度，依法履行数据安全保护义务，明确责任部门和负责人。建立数据资产管理台账，实施数据分类分级管理，加强个人信息与重要数据保护。建设数据安全保护技术措施，确保数据持续处于有效保护和合法利用的状态，依法依规落实数据安全风险评估、数据安全事件报告等要求。在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当按照有关法律法规规定在境内存储。需要向境外提供数据的，应当通过数据出境安全评估。
2021年8月16日，国家网信办公布了《汽车数据安全管理若干规定（试行）》（2021年10月正式实施）（下称“《规定》”），《规定》对实践中汽车行业关注较大的数据安全问题进行了规定，新增“车内”、“车外”区域概念并明确了汽车数据处理者处理个人信息和重要数据的原则以及重要数据跨境传输等相关要求，有的放矢地对于汽车行业的数据安全监管提出了明确的要求及措施。
国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2022年10月12日 发布《信息安全技术 汽车数据处理安全要求》（2023年5月1日正式实施）规定了汽车数据处理者对汽车数据进行收集、传输等处理活动的通用安全要求、车外数据安全要求、座舱数据安全要求和管理安全要求。其中，汽车数据是指汽车设计、生产、销售、使用、运维等过程中涉及的个人信息数据和重要数据。个人信息是指以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的车主、驾驶人、乘车人、车外人员等有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。敏感个人信息指一旦泄露或者非法使用,可能导致车主、驾驶人、乘车人、车外人员等受到歧视或者人身、财产安全受到严重危害的个人信息。重要数据是指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能危害国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益的数据。
因此，在对从事Robotaxi业务的公司进行投资尽职调查时，应当重点关注相关公司是否已经有效地执行了上述法律法规的要求，是否切实有效地落实了数据安全与隐私保护的相关义务。
（四）交通事故与道路安全
根据2023年11月17日发布并实施的《工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、交通运输部关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》（下称“《智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》”），试点实施过程中，对于交通事故、网络和数据安全事件，或者因车辆自动驾驶系统失效等引发的突发事件，试点使用主体、试点汽车生产企业和车辆运行所在城市政府部门应按相关应急预案做好处置工作，并将处置过程和结果及时报告省级主管部门。
根据《服务指南》，自动驾驶汽车在运营过程中发生车辆故障或安全事故时，自动驾驶运输经营者应按应急预案要求启动应急响应，做好应急处置；发生人员伤亡安全生产事故的，应按照国家有关规定及时向事发地交通运输主管部门报告。
根据《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》第三十二条规定，道路测试车辆、示范应用车辆在道路测试、示范应用期间发生下列情形之一的，省、市级政府相关主管部门应当终止其道路测试、示范应用：……（五）发生交通事故造成人员重伤、死亡或车辆毁损等严重情形的，但道路测试和示范应用车辆无责任时除外。第三十三规定，在道路测试、示范应用期间发生交通违法行为的，由公安机关交通管理部门按照现行道路交通安全法律法规对驾驶人进行处理。第三十五条规定，道路测试、示范应用主体每月应将道路测试、示范应用期间发生的交通事故情况上报省、市级政府相关主管部门。造成人员重伤或死亡、车辆损毁的，道路测试、示范应用主体应在24小时内通过信息系统将事故情况上报省、市级政府相关主管部门，未按要求上报的可暂停其道路测试和示范应用活动24个月。
目前主管部门对于自动驾驶汽车的交通事故及道路安全问题愈加重视。若发生人员重伤、死亡或车辆损毁严重的情形，将直接影响Robotaxi经营主体的测试资格，甚至将直接影响其持续经营能力。Robotaxi经营主体除须不断升级技术，提升安全措施外，还应当购买合法合规的保险，以降低经营风险。
根据《智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》的要求，取得准入的智能网联汽车产品，在限定区域内开展上路通行试点。试点使用主体应当按规定为车辆购买保险，申请办理注册登记，监测车辆运行状态，加强车辆运行安全保障。
根据《服务指南》，出租汽车客运（网约车）、道路旅客运输应依法投保承运人责任保险。
根据《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》第十条规定，……道路测试安全性自我声明应随同以下证明材料提交至省、市级政府相关主管部门。……交通事故责任强制险凭证以及每车不低于五百万元人民币的交通事故责任保险凭证或不少于五百万元人民币的自动驾驶道路测试事故赔偿保函。
根据上述规定，Robotaxi经营企业应依法投保相应的保险。但在实务中，因部分从事Robotaxi业务的公司非客运服务公司，其系作为技术支持方与有客运资质的出租车、网约车企业合作运营Robotaxi业务，故可能导致其自身无法直接购买上述的部分商业险种。在此情形下，我们建议该等从事Robotaxi业务的公司应当在合作协议中要求具备客运资质的合作方企业购买相关保险，以降低自身的风险。
三、结语
随着国内自动驾驶汽车行业技术的不断升级，配套的监管体系和法律法规也日渐成熟和完善。业务的合规性对于自动驾驶行业的发展至关重要。在目前的监管体系下，自动驾驶Robotaxi业务商业化落地的必要条件之一是在各个环节遵循监管规则，相关经营主体在监管的体系内进行研发及测试、推广，以确保商业化运营的安全有序、风险可控。合规经营也是拟投资该赛道的投资机构对Robotaxi业务经营主体的必然要求。我们建议从事Robotaxi业务的公司能够在合规上加大投入，合法合规的发展壮大。
参考文献：
[1] 关于Robotaxi的定义，从技术、产业等角度有不同的理解，本文仅将Robotaxi的定义限制在使用自动驾驶汽车从事出租汽车（含网约车）客运经营活动的范畴。
本文作者：
声明：
本文由k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为k8凯发天生赢家·一触即发律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。
