首发企业现场检查规定逐条解读
2024-04-01
一、前言
2023年11月10日，中国监督管理委员会（以下简称“证监会”）发布《首发企业现场检查规定》修订草案征求意见（以下简称“征求意见稿”）；2024年3月15日，在充分调研、向社会公开征求意见的基础上，证监会发布了《首发企业现场检查规定》（证监会公告[2024]1号，以下简称“正式稿”），对证监会2021年1月发布的《首发企业现场检查规定》（证监会公告[2021]4号，以下简称“原规定”）进行了修订。
本文拟在逐条对比原规定、征求意见稿和正式稿基础上，对本次主要的修订内容对我们从事法律业务的影响进行解读。
二、逐条对比与解读
1.正式稿第一条
根据上位立法变化相应修改了引用的法规名称，并对“中介机构”的称谓做了完善表述。此外，在原有“保护投资者合法权益”的目的基础上，增加了“维护市场秩序”的目的，与证监会近期连续打出的各项严监管组合拳在立法意图上相互呼应，更加表明了目前监管的态度。
2.正式稿第二条
仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
3.正式稿第三条
原规定和征求意见稿是按照现场检查不代表监管背书的除外条款形式存在的，本次正式稿对此进行了较大幅度的修正。目前的规定一方面是强调现场检查是书面审核的“重要”补充（征求意见稿中并无“重要”二字），另一方面用强调检查对象及中介机构的责任来替代了原来排除监管背书的除外表述。
4.正式稿第四条
仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
5.正式稿第五条、第六条
对应当“遵守保密规定”的对象从现场检查工作人员扩大完善到了全体参与检查和处理人员，而单独删除“公正”字眼，笔者理解只是因为与“廉洁公正”有重复的意思，所以做了文字上的调整。
6.正式稿第七条、第八条
新增明确了证监会注册部门负责现场检查的整体统筹协调、指导、对外发布职能，建立健全了统筹协调的机制。
7.正式稿第九条
新增明确了检查及根据检查情况补充、修改申请材料的时间不纳入计时的规则。这将直接导致原本注册制规则下清晰可预期的审核时限再次变得具有很大的不确定性，在目前严监管态势下，对IPO的影响也早已显现。
8.正式稿第十条
新增明确了被查对象的确定范围、方式、周期等具体操作内容，这将在一定程度上有助于市场主体对监管方式形成合理预期。
同时笔者看到证监会同日发布实施的《关于严把发行上市准入关从源头上提高上市公司质量的意见（试行）》关于压实中介机构“看门人”责任的要求中提到对中介机构实施“三年一周期，原则上实现全覆盖”的常态化滚动式现场监管，那是不是意味着基本上每家上市公司都可能要或早或晚面临一次检查的洗礼？这也就再次对中介机构提出了需要具备堪比福尔摩斯一样的灵敏嗅觉，以发现和鉴别“好的企业”的能力的要求。当然，什么是“好的企业”的争论也始终还会众说纷纭。
9.正式稿第十一条
本条规定了问题导向检查对象的确定权限，新旧规则上并没有实质差异。只是以注册制为界前后修订了个别表述，并明确了证监会对交易所审核阶段的企业具有列入问题导向检查对象的权限。
10.正式稿十二条
本条修改针对过往屡有发生的“带病申报”、“一查就撤”情况，从制度根源上进行了修正，明确了撤回发行申请不影响检查工作的实施，也不影响监管机构依法依规对检查发现的问题进行处理。目前市场上已经有了对撤材料企业继续进行处罚和移送有关部门处理的监管案例，凸显了监管机构严格贯彻“申报即担责”原则的态度。
11.正式稿第十三条
本条新增确立了“回避原则”，避免检查机构与检查对象存在利益关系而影响公正性，目前证监会的现场检查实际采用的就是“异地执法”的做法。
12.正式稿第十四条、第十五条
这两条为新增内容，规定了检查机构确定后检查任务分配通知及配合相关的具体操作规定。笔者揣摩第十五条规定的文意，是否预示着未来的现场检查相比较于随机抽取，带着问题来的概率和比例都会进一步提高。
13.正式稿第十六条、第十七条
在原规定第十条基础上，细化了检查机构的人员构成。
14.正式稿第十八条
本条是关于检查人员回避制度的规定，新旧制度无实质差异。
15.正式稿第十九条、第二十条
这两条新增了对检查组工作计划的具体要求及检查机构工作时限的规定。按照规定时限，检查机构应当在接到任务后一个月内进场工作，两个月内完成检查，特殊情况最多可延长一个月，共三个月的时间。但延长时限限制仅为原则性规定，未排除其他特殊情况下证监会的自由裁量权。
16.正式稿第二十一条
本条修订确立了"飞行检查"机制，删除了原规定中进场前至少提前5个工作日通知的规定，转而增加了在紧急情况下可以不提前告知而直接开展”突击检查”的规定。想想都刺激，今天接到通知、两三天后接受检查，甚至不被通知就直接接受检查。很好奇大家都作何感想，不妨一起来研究一下如何继续磨炼内功才能在如此险峻的汪洋底稿中独善其身。
17.正式稿第二十二条
本条仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
18.正式稿第二十三条
正式稿中将征求意见稿中使用的“申报材料”统一调整为“申请材料”。
此外，与原规定相比，无论是随机抽取检查还是问题导向检查，都要求以审阅中介机构的工作底稿作为基础，再执行其他具体的核查方式，以查证问题，同时增加了检查维度、检查力度方面的要求。本条再次提示了中介机构工作底稿的重要性，对中介机构的工作提出了更高的要求。
19.正式稿第二十四条
本条仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
20.正式稿第二十五条
本条仅为文字修改和条款的微整合，新旧制度无实质差异。
本条新增规定了为提高检查效率在检查过程中检查组和证监会注册部门的沟通会机制。
22.正式稿第二十七条
本条仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
23.正式稿第二十八条
本条新增规定了现场检查工作报告相关的内容。
正式稿删去了征求意见稿中应包括在现场检查工作报告中的“（七）保荐人、服务机构执业质量评价”，其他部分无实质修改。删除该条并不影响监管机构根据正式稿第二十四条的规定对保荐人、服务机构执业质量进行延伸检查，并对发现问题的中介机构根据正式稿第三十二条规定直接进行处理。
24.正式稿第二十九条
本条新增规定了监管机构会商处理意见的程序，该程序后将形成对发行人、中介机构的处理意见。
25.正式稿第三十条
本条细化了整改阶段的具体操作要求，区分审核阶段和注册阶段的整改规范应分别于上市委会议和注册审议会召开前完成。
26.正式稿第三十一条
本条修改完善了证监会和交易所的监管措施表述，分别对应“采取行政监管措施或给予行政处罚”、“采取自律监管措施或给予纪律处分”。
27.正式稿第三十二条
本条仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
28.正式稿第三十三条
本条仅为文字修改，新旧制度无实质差异。
29.正式稿第三十四条
本条新增规定了被监管对象为“累犯”情形下的从重处理原则。
正式稿在征求意见稿24个月基础上，对“累犯”认定时间延长到了36个月，并且仍然未对“同类问题”、“性质严重”作出进一步限缩或明确的定义。这让笔者深刻感受到了当下监管“长牙带刺”的决心。超大型中介机构的相关负责人需要更加谨慎地思考如何才能够预防并避免让整个机构掉进这个黑洞，做到行稳走远。
30.正式稿第三十五条
本条新增规定了现场检查发现重大违法违规线索移送相关部门。笔者理解这条应该是与中国证监会《期货违法行为行政处罚办法》衔接，按归口移送证监会行政处罚委、法制司或按授权权限移送各证监会派出机构进一步处理。
31.正式稿第三十六条
本条新旧制度无差异。
32.正式稿第三十七条
本条新增规定了检查机构的存档期限要求。
33.正式稿第三十八条
本条新增了对规定的解释权条款，属于立法技术上的完善。
34.正式稿第三十九条
正式稿较征求意见稿完善了废止规定的内容。
三、总结
通过以上对《首发企业现场检查规定》的新旧规则的逐条对比解读，可以明显看出证监会加强监管的态度。总体来看，新修订的《首发企业现场检查规定》画出了“申报即担责”的红线，对于在检查过程中撤回上市申请的企业“一查到底”，增加不提前告知的“突击检查”的机制，健全统筹协调制度机制，完善组织与实施流程，并进一步规范和细化了现场检查程序。
笔者认为，新修订的《首发企业现场检查规定》结合证监会近期出台的加强监管的一系列政策，比如常态化滚动式现场监管并大幅提高对拟上市企业的随机抽取比例和加大问题导向现场检查力度，对“带病申报”的企业将形成巨大的威慑；同时配合压实中介机构“看门人”责任和突出交易所审核主体责任等各项措施，从长远来看相信对推动我国资本市场有序健康发展会产生有益的正向作用。
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