2024年上半年期货行政处罚观察报告
2024-07-26
一、2024年上半年年度行政处罚案例综述
近年来，在强监管、严监管的总基调下，监管部门力图严厉打击扰乱市场的违法违规行为。2024年初，中国证监会在其召开的系统工作会议中表示，监管部门将全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，把监管“长牙带刺”、有棱有角落实到位。
2024年5月，中国证监会亦发布2023年度典型《投资者保护案例》，其中亦包含我们承办的案件。
作为专注于合规及诉讼业务领域的法律服务团队，我们根据公开信息，梳理2024年上半年监管部门的监管实践情况，以期提供观察监管实践的角度，供资本市场参与主体参考。
2024年上半年，中国证监会进一步落实资本市场防假打假综合惩防体系，加大对欺诈发行、财务造假、操纵市场、内幕交易等案件的查办力度，提升案件查办效率。关于中国证监会及其派出机构于2024年上半年作出的行政处罚数量，由于统计口径的差异，本文梳理的数据可能与监管机构未来统计的数据不完全一致。截至笔者完成本文之前，从公开信息来看，以行政处罚决定书落款日期作为统计口径，自2024年1月1日至2024年6月30日，中国证监会及其派出机构合计作出203例行政处罚，其中中国证监会合计作出43例行政处罚，中国证监会派出机构（亦称“地方证监局”）合计作出160例行政处罚。仅就行政处罚案例的总体数量而言，与2023年上半年相比，2024年上半年监管部门做出行政处罚决定的数量维持在稳定水平，未产生较大波动。监管部门在行政处罚工作中坚持“零容忍”原则，并不断彰显强化监管执法、从严查处违法违规行为的态度。
坚持监管“长牙带刺”、有棱有角，“零容忍”打击资本市场违法违规行为，是监管部门落实依法从严打击违法活动的工作要求。2024年，监管部门处罚的违法行为依旧以信息披露违法、内幕交易等为主。2024年上半年共有114起信息披露违法案件，其中中国证监会作出15例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出99例行政处罚；其次，2024年上半年共有33起内幕交易案件，中国证监会作出14例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出19例行政处罚。此外，2024年上半年中国证监会及其派出机构对6起操纵市场案件、12起中介机构违规案件、7起从业人员违规买卖案件[1]、12起出借或借用他人账户案件、9起短线交易案件、3起违规增减持案件以及其他18起违法违规案件做出行政处罚。[2]这些数据反映了监管部门对于维护市场秩序和保护投资者利益的决心和努力。
2024年上半年中国证监会行政处罚案例数量
2024年上半年中国证监会派出机构行政处罚案例数量
2024年上半年中国证监会及其派出机构合计行政处罚案例数量
二、2024年上半年行政处罚案例分析
（一）信息披露违法与内幕交易仍为执法重点
在资本市场中，监管机构对违法违规行为保持高度关注。特别是针对个人及上市公司在信息披露方面的违规行为、内幕交易以及市场操纵等非法活动，监管部门持续进行严格监控。这些违规行为不仅破坏了市场的公平性，也损害了投资者的利益。在上述众多违法违规行为中，信息披露违规和内幕交易因其多发性和对市场秩序的严重破坏，尤为受到监管机构的重点关注。
首先，2024年上半年共有114起信息披露违法案件，约占本次统计期间行政处罚案件的56%，其中中国证监会作出15例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出99例行政处罚。信息披露违法导致市场信息不对称，投资者无法获得真实、准确、完整的信息，投资者基于不真实、不准确或不完整的信息做出投资决策，可能导致投资损失。本次统计区间中，信息披露违法事由集中在财务造假（包括虚构客户、合同，虚开发票，虚列营业收入、应收（预付）账款等）、关联交易披露不规范、对外担保披露不规范、未按规定披露重大诉讼和仲裁、定期报告未在法定期限内披露、股份增持披露不规范、其他特定重大事项披露不规范等。被处罚的情形通常表现为信息披露不真实、不准确、不完整、不及时、不规范等。此外，证监会强调，对于财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件，行政处罚并非终点，证监会持续强化和公安、司法机关的协同，推动全方位、立体化追责，在加大行政处罚力度的基础上，推动叠加刑事追责、民事赔偿等方式，全面提升违法成本。[3]
其次，全年共有33起内幕交易案件，中国证监会作出14例行政处罚，中国证监会派出机构合计作出19例行政处罚。在本统计周期内，内幕交易的“窝案”现象依旧屡见不鲜。2024年上半年，中国证监会针对内幕交易行为发布的行政处罚决定书中，恒逸石化和冰山冷热均出现了3起相关案件。这一情况反映出内幕交易并非孤立事件，而是在某些企业内部形成了多人次的违规趋势，迫切需要资本市场企业内部制定并实施更为严格的内控合规制度，避免引致更为严重的违法后果。为对内幕交易行为进行精准识别、严厉打击，证监会表示将通过全方位监控、大数据碰撞、多渠道收集、智能化分析等多维技术手段构建“穿透式”线索筛查体系，一方面，重点惩治关键少数，另一方面，紧盯新型违法案件。[4]
（二）行政处罚对象聚焦于“关键少数”
2024年上半年行政处罚的对象涉及486人次，其中涉及41家法人责任主体，和445名自然人责任主体。
2024年上半年中国证监会及其派出机构行政处罚对象数量及占比
在2024年上半年，针对信息披露违法行为的行政处罚案件中，共有40家法人作为责任主体受到行政处罚。其中，中国证监会直接作出9项行政处罚决定，而中国证监会派出机构则累计作出31项行政处罚。至于自然人责任主体，共计294名，包括100名由中国证监会直接处罚的自然人及194名由其派出机构处罚的自然人。该等自然人责任主体涵盖了董事长、董事、实际控制人、法定代表人、监事、财务总监以及其他高级管理人员等关键职位。
关于监管机构对“关键少数”的监管，一方面，监管机构根据案件的具体情况，对关键职位的自然人实施了行政处罚；另一方面，也体现了在公司披露的信息出现虚假记载或误导性陈述时，并非所有董事、监事或高级管理人员均必然承担法律责任。确实存在减免责任合法理由的董监高，不应成为信息披露违规行为的“陪绑者”。这种区分有助于确保责任追究的精准性和公正性。
根据我们的办案经验，上市公司董监高根据各自实质履职情况，经过积极申辩，确实存在减免法律责任的情况。
对于内幕交易与操纵市场的案件而言，在2024年上半年，涉及内幕交易的行政处罚案例共涉及42名责任主体，其中18名由证监会处罚，其余24名则由证监会派出机构处罚。这些责任主体大多为与公司有关联的其他方，少数包括公司的实际控制人、董事、监事、高级管理人员以及公司员工。与此同时，在操纵市场的案件中，共有9名责任主体受到证监会的处罚，他们的身份包括控股股东、其他关联方以及直接当事人。相较于普通投资者，上市公司的实控人和董监高等“关键少数”自然拥有信息优势。近年来，监管领域一直强调对这些“关键少数”加大打击力度，这体现了监管机构坚持“追首恶”原则的决心和行动。
（三）持续对中介机构的监管问责
2024年上半年，中国证监会及其派出机构分别作出3例、9例行政处罚，其中，行政处罚对象均为会计师事务所。与2023年同期相比，受处罚的案例数量相对稳定，并未出现显著波动。此外，2024年上半年尚未有公司和资产评估机构因违规行为受到行政处罚。监管机构在持续加大对会计师事务所的监管力度，确保其执业质量，但同时对其他中介机构的监管也保持着警觉。
其次，中介机构的内部治理和风险控制亦值得关注。中介机构，包括但不限于公司、会计师事务所、资信评级机构及资产评估机构，在资本市场中扮演着至关重要的角色。它们不仅为上市公司提供保荐、承销、审计、评级及评估等服务，还涉及交易等业务。因此，中介机构必须强化内部治理，建立严格的风险控制机制，以预防和避免员工违反信义义务，从事内幕交易、利用未公开信息交易或借用他人账户进行交易等违规行为。2024年上半年，中国证监会及其派出机构对7起从业人员违规买卖的行为进行了行政处罚，这进一步凸显了加强中介机构内部治理和合规意识的紧迫性。未来，中介机构应致力于提高从业人员的法治观念，加强合规培训，确保业务操作的规范性，共同维护资本市场的稳定与健康发展。
（四）市场禁入人次增多
2024年上半年，中国证监会及其派出机构在此期间内对47人次的自然人采取市场禁入措施。与过去两年相比，市场禁入的人次呈现增长趋势。
2022年上半年至2024年上半年市场禁入人次
在2024年上半年的市场禁入案例中，处罚年限的确定经过综合考量违法性质、行为后果、配合程度及法律规定等因素。具体来看，2年禁入的案例仅1例，占总案例的2.1%；3至5年禁入的案例有10例，占比21.3%；5至10年禁入的案例高达30例，占比63.8%；而终身禁入的案例为6例，占12.8%。这一数据表明，市场禁入的处罚年限主要集中在中期和长期，短期禁入案例较少见。尽管终身禁入的案例数量不多，但其彰显了监管机构对重大违法行为的零容忍态度。此外，10年和5年禁入的高占比也进一步彰显了监管机构在维护市场秩序、强化市场纪律方面的严格执法和坚定意志。
2024年上半年市场禁入年限及对应人次
（五）提出申辩比例小幅增长
2024年上半年作出的行政处罚中，111起案件中的行政相对人未提出陈述申辩，92份行政处罚决定书中提及行政相对人提出陈述申辩，占比约为45.3%。对比2022年，行政相对人提出陈述申辩的占比存在小幅增长。在前述92份提及行政相对人提出陈述申辩的行政处罚决定书中，77份行政处罚决定书中的陈述申辩理由未被采纳，14份陈述申辩理由部分被采纳，1份陈述申辩理由被采纳。值得注意的是，一般来说，倘若监管部门对陈述申辩理由全部采纳的，可能不再作出行政处罚，故而无法纳入统计数据。上述申辩理由被采纳的1例行政处罚案件，是行政相对人对违法事实无异议，但恳请将处罚倍数调减至一倍，证监会将其积极配合调查，主动供述调查组未掌握账户的申辩意见在量罚时已予考虑。
在我们2023年及2024年度办理的诸多案件中，不同监管机构亦在部分案件中，不同程度地采纳我们提出的申辩意见，其中，亦包含全部采纳我们申辩意见的情况，并最终减少或不予处罚。
2024年上半年行政处罚的申辩情况
三、市场相关案例新突破
（一）新《法》实施后，首例“申报即担责”案件
新《法》实施后，首例“申报即担责”案件涉及上海思尔芯技术股份有限公司（以下简称“思尔芯”）。该公司在申请科创板首发上市过程中涉嫌欺诈发行违法行为，被证监会作出行政处罚。这是新《法》实施以来，发行人在提交申报材料后、未获注册前，证监会查办的首例欺诈发行案件。这起案件体现了监管机构对市场违法行为的“零容忍”态度，强调了即使发行人撤回了上市申请，也不能逃避行政处罚，进一步强化了“申报即担责”的监管理念。[5]
事实上，“申报即担责”原则不仅是我国资本市场改革的重要里程碑，更是全面实行发行注册制改革进程中的关键一环。2023年2月17日，以信息披露为核心的全面发行注册制相关制度正式实施。这一制度的落地，不仅标志着资本市场发行责任承担方式的重大转变，从“受理即担责”过渡到“申报即担责”，更体现了监管机构对提高市场透明度、保护投资者权益、维护市场秩序的坚定决心。
全面注册制改革要求发行人承担起信息披露的首要责任，同时强化中介机构的“看门人”职责，进一步前移其把关责任。具体而言，2024年3月15日，中国证监会发布修订后的《首发企业现场检查规定》，旨在规范首发企业现场检查行为，强化首发企业信息披露监管，督促保荐人、服务机构归位尽责，保护投资者合法权益，维护市场秩序。修订后的《首发企业现场检查规定》强调“申报即担责”，规定对撤回上市申请的企业“一查到底”，撤回申请不影响检查工作实施，也不影响依法依规对检查发现的问题进行处理。同时，增加了不提前告知直接开展检查的机制，进一步规范了现场检查程序，强调处理标准的统一。这些修订举措，不仅提高了现场检查的针对性和有效性，更彰显了监管机构加强市场监管、促进资本市场健康稳定发展的坚定意志。
（二）虚假陈述诉讼案件中，签字保代承担连带责任
中国证监会坚持其在维护资本市场秩序、打击违法行为方面的坚定立场。证监会表示，将持续深化与公安、司法机关的协同合作，构建一个全方位、多维度的追责体系。在加大行政处罚力度的同时，证监会亦致力于推动刑事追责和民事赔偿等措施，以显著提高违法行为的成本，确保市场公平与正义。关于财务造假、大股东占用资金等信息披露违法案件，行政处罚并非终点。[6]
以蓝山科技虚假陈述案为例，证监会在2020年12月对该企业涉嫌信息披露违法违规行为进行了立案调查。2021年11月，证监会发布了行政处罚决定书，对蓝山科技的虚假记载和欺诈发行行为进行了严厉处罚。根据决定书，蓝山科技在2017至2019年的年报中存在虚假记载，并在2020年提交的公开发行申请文件中编造了重大虚假内容。随着蓝山科技挂牌失败，投资者对公司及相关中介机构提起诉讼。今年，北京金融法院对索赔诉讼案做出了一审判决。法院认为，保荐代表人作为直接责任人员参与实施虚假陈述行为，应承担40%的连带赔偿责任。这一判决标志着我国在民事赔偿责任领域的一个里程碑，是首例由保荐代表人（自然人）向投资者承担民事赔偿责任的案例。
在去年的证监会执法情况总结中，证监会提及紧盯不勤勉、未尽责，压紧压实“看门人”责任，督促引导中介机构提升执业质量，坚持“一案多查”、坚持“双罚制”。7中介机构归位尽责是提高资本市场信息披露质量的重要环节，是防范欺诈造假行为、保护投资者合法权益的重要基础，是深化资本市场改革、促进资本市场高质量发展的必然要求。8同时，近期法院对蓝山科技案的判决，也为相关从业人员带来警醒。拥有保荐代表人资格的券商从业人员应更加勤勉尽责，有效履职，严格遵守职业道德规范，以确保其从业履历的清白和资本市场的健康发展。
四、2024年下半年监管展望
2024年1月25日至26日，中国证监会召开2024年系统工作会议，研究部署了2024年重点工作。会议强调，要突出以投资者为本的理念，从维护市场公平性出发，系统梳理评估资本市场关键制度安排，重点完善发行定价、量化交易、融券等监管规则；进一步落实资本市场防假打假综合惩防体系，加大对欺诈发行、财务造假、操纵市场、内幕交易等案件的查办力度，进一步强化行政民事刑事立体追责；推动完善公司治理，建立对上市公司实际控制人等“关键少数”更加严密有效的监管制度；压实保荐机构、会计师事务所等中介机构“看门人”责任，坚持“申报即担责”；督促公募基金等投资机构履行受托责任；坚守监管主责主业，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，把监管“长牙带刺”、有棱有角落实到位；依法将所有期货活动全部纳入监管，消除监管空白；落实早识别、早预警、早暴露、早处置的要求，健全私募基金监管制度机制，扎实推进交易场所清理整顿，推动资本市场重点领域风险持续收敛等工作重点。
2024年04月12日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（新“国九条”）。该资本市场指导性文件强调了九大部分，具体而言，一是，提出未来5年基本形成资本市场高质量发展的总体框架的总体要求，二是严把发行上市准入关，三是严格上市公司持续监管，四是加大退市监管力度，五是加强基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强，六是加强交易监管，增强资本市场内在稳定性，七是大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量，八是进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展，九是推动形成促进资本市场高质量发展的合力。本次新“国九条”充分体现强监管、防风险，有利于更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益，促进高质量发展，加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。
2024年4月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和中国监督管理委员会联合发布了《关于办理期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，这份文件强化了对期货违法犯罪活动的打击力度，提出了零容忍的要求，加大了查处力度，严格控制缓刑适用，加大财产刑的适用和执行力度，旨在维护资本市场秩序，加强行政执法与刑事司法衔接工作，完善执法司法部门配合制约机制。
2024年6月7日，证监会发布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》。该文件明确了行政处罚裁量基本规则制定目的和依据、行政处罚裁量的定义、行使裁量权应当遵循的指导原则和裁量政策，规定了裁量阶次和裁量情节，并对共同违法人的处罚规则、单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规则、新旧法律适用、立体追责、行刑衔接等与行政处罚裁量相关的事项作出规定。该文件旨在统一执法尺度，增强裁量公开性，实现裁量公正，为行政处罚提供明确的指导原则和政策。
2024年7月5日，国务院办公厅转发中国证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》的通知，从打击和遏制重点领域财务造假、优化监管执法体制机制、加大全方位立体化追责力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治财务造假等5个方面提出17项具体举措。中国证监会以新闻发言人答记者问的方式表示，该《意见》聚焦综合惩治资本市场财务造假，坚持系统观念，进一步加大打击力度，着力完善监管协同机制，构建综合惩防长效机制。证监会已经制定了贯彻落实《意见》的细化工作方案，下一步将从严惩处、一体打击财务造假、侵占、第三方配合造假，对违法违规问题依法严肃处理，并及时通报；会同有关部门对相关领域防治财务造假情况进行会商，合力推动各项工作落实落地。
上述会议的召开以及相关文件的发布和实施将对2024年下半年监督部门的执法工作产生影响。此外，结合2024年的监管实践和上述文件，可以看出，在2024年下半年，市场的监管将更加严格和系统化。证监会将继续推进资本市场的改革，深化发行注册制改革，加强上市公司和中介机构的监管。同时，证监会将加强与司法机关的协作，严厉打击期货违法犯罪行为，确保市场的公平性和透明度。总之，2024年下半年的市场将在更加严格的监管和更加完善的法规体系下，迎来新的发展机遇。投资者可以期待一个更加公平、透明和高效的市场环境。
参考文献：
[1]从业人员违规买卖中，中国证监会行政处罚决定书（熊剑涛等63人）〔2023〕84-146号，视为一案
[2]同一案件可能涉及多种违规类型，合计总数不等于各违规类型数量相加
[3]证监会严肃查处5起上市公司财务造假等信息披露违法案件，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7491807/content.shtml
[4]中国证监会2024年2月23日新闻发布会，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100029/c7464344/content.shtml
[5]证监会对上海思尔芯技术欺诈发行违法行为作出行政处罚，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7462911/content.shtml#
[6]证监会严肃查处5起上市公司财务造假等信息披露违法案件，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7491807/content.shtml
[7]“长牙带刺”“严监严管” 证监会持续加大期货违法行为打击力度——中国证监会2023年执法情况综述，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7480575/content.shtml
[8]证监会依法从严查处中介机构违法行为，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1767713/content.shtml
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