畜禽规模养殖常见环境法律风险
2024-08-23
近年来，我国畜禽养殖发展迅速，取得可喜成绩，肉、蛋、禽总产量连续保持世界第一，对改善人民生活水平，调整人们膳食结构、提高农民收入做出了巨大的贡献。畜禽规模养殖是指经农业、市场监督等行政主管部门批准，具有法人资格的猪、牛、鸡等畜禽养殖[1]。规模养殖可提高生产效率、保障市场供应、促进技术创新和提升产品质量；但也可能对养殖地区的水源、土壤、空气等产生污染，破坏生态环境。
本文从生态环境保护法律角度，从行政、民事和刑事三个方面探析畜禽规模养殖常见法律风险。
一、行政法律风险
畜禽规模养殖比较容易且较多出现行政法律风险，常见的有：
（一）选址风险
畜禽养殖关系到城镇化发展和社会民生，选址不当会造成水、空气和土壤污染。为了防止畜禽规模养殖对生态环境的破坏，国家法律明确规定了“禁养区”。在“禁养区”禁止建设养殖场，已经建成的要关闭和拆除。
2016年原国家环境保护部办公厅和原国家农业部联合制定并发布《畜禽养殖禁养区划定技术指南》。禁养区主要包括饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区、城镇居民区和文化教育科学研究等人口集中区域。
根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，在“禁养区”内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设的，责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，责令拆除或者关闭。
如在青海海东市某养殖有限公司与海东市某区人民政府、海东市人民政府强制措施类行政诉讼一案中[2]，法院查明，原告海东市某养殖有限公司主要从事家禽养殖、种禽培育、繁殖及销售、养殖技术研发。2017年8月8日原告所在区域被划入“禁养区”。2018年1月23日，被告根据《海东市关于中央第七环保督察组反馈意见的“畜禽养殖污染防治不到位"的整改意见》精神，向原告下发《通知书》，希望原告做好准备，按要求的时限做好关停、转产、搬迁，欲搬迁的请提出自己设想的目的地。但原告均未申请。2018年7月6日，被告作出“53号关闭通告"，要求包括原告在内的养殖场畜禽全部出栏、停止生产；8月30日前，拆除养殖设备。原告对此“53号关闭通告"不服，提出复议、起诉和上诉，请求撤销该“关闭通告”。青海省高院终审判决驳回了原告的请求。
（二）环评风险
环评，即环境影响评价，是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。畜禽养殖环境影响评价的重点包括：畜禽养殖产生的废弃物种类和数量，废弃物综合利用和无害化处理方案和措施，废弃物的消纳和处理情况以及向环境直接排放的情况，最终可能对水体、土壤等环境和人体健康产生的影响以及控制和减少影响的方案和措施等。
根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》以及《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定，建设畜禽养殖场、养殖小区，应当进行环境影响评价。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条规定，畜禽养殖场、养殖小区依法应当进行环境影响评价而未进行的，由环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，处5万元以上20万元以下的罚款。
（三）取水风险
畜禽规模养殖，无论是畜禽饮用、还是清洗畜禽及养殖设施，都需大量用水。特别是在养殖场建设初期，养殖场因往往选址偏远、无法使用市政供水，只能使用附近的地表水或就近打井取水。《中华人民共和国水法》规定，水资源属于国家所有。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，取水包括利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。《中华人民共和国水法》第六十九条规定，未经批准擅自取水的，由行政主管部门责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款。
因此，从事畜禽规模养殖的单位，在取水前应当依法申请取水许可。
（四）排污风险
畜禽规模养殖最常见的风险是排污风险。畜禽养殖排污可能造成：
1.水体污染
畜禽规模养殖产生的粪便和废水，含有高浓度的有机物、氮、磷及重金属等污染物。若未经有效处理直接排放至河流、湖泊等水体，会导致水体富营养化，引发藻类过度繁殖，消耗水中氧气，使水质恶化，影响水生生物生存，甚至造成水体“黑臭”现象，严重破坏水环境生态平衡。
2.土壤污染
粪便及养殖废水的长期不合理施用，会导致土壤结构破坏，土壤肥力失衡，重金属积累等问题。重金属在土壤中难以降解，易通过食物链富集进入人体，对人体健康构成潜在威胁。此外，土壤污染还会降低土壤微生物活性，影响作物生长，减少土地生产力。
3.空气污染
畜禽规模养殖过程中产生的氨气、硫化氢、甲烷等有害气体，若未能有效收集处理，会直接排放到大气中，造成空气污染。这些气体不仅影响空气质量，还可能引发酸雨等环境问题，对人类健康及生态系统造成损害。
4.病原微生物传播
畜禽粪便中携带大量的病原微生物，如细菌、病毒、寄生虫卵等。处理不当的粪便极易成为疾病传播的媒介，通过空气、水源、食物链等途径传播给人类和其他动物，引发公共卫生事件和动物疫情。
5.生态平衡破坏
如前所述，畜禽规模养殖需大量用水，而大量水资源被用于养殖，可能导致地下水位下降，影响周边植被生长和野生动物栖息地。
正因如此，法律规定了严格的预防措施。这些措施主要包括：
（1）申请排污许可证：根据相关法律法规规定，畜禽规模养殖企业需申请排污许可证。排污许可证的内容主要包括企业基本信息、排放情况、总量控制、自行监测、环境管理、信息公开等。
（2）建设污染防治配套设施并确保其正常运行：畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。
《排污许可管理条例》第三十三条规定，未取得排污许可证排放污染物，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，将责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定，从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动，未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄漏的，责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，并依照《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》有关规定予以处罚。
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零七条规定，从事畜禽规模养殖未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物的，由生态环境主管部门责令改正，可以处十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭。
二、民事法律风险
畜禽规模养殖的民事法律风险包括私益侵权风险或公益侵权风险。
（一）私益侵权风险
私益侵权风险主要是相邻关系侵权风险。畜禽规模养殖场可能对周边环境产生噪音、气味等不良影响，从而侵犯相邻土地使用者或居民的合法权益。
在胡某某与内蒙某养殖农民专业合作社环境污染责任纠纷一案中[3]，胡某某认为该合作社将养殖废水排放到其林地，导致其种植的树木死亡，因此起诉要求赔偿。内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院经审理查明，该合作社对在牲牛养殖过程中产生的大量粪便、废水未按照规定进行处理、利用，直接排放到厂区西侧耕田内，势必会对周边的土壤、地下水等造成一定程度的污染。经鉴定，胡某某的树木死亡与该合作社排放未经氧化的粪水存在因果关系。该法院认定该合作社侵权成立，终审判决该合作社赔偿某某经济损失。
（二）公益侵权风险
畜禽规模养殖还会破坏生态环境公共利益。2022年最高检发布了12个湿地保护公益诉讼典型案例，其中案例五为 “河南省企业社会责任促进中心诉洛阳市H养殖专业合作社等破坏湿地生态环境民事公益诉讼案” [4]法院审理查明，关某某注册成立洛阳市H养殖专业合作社、租用河南省国有M林场东南部黄河滩涂建设养殖场并从事畜禽养殖活动，存栏生猪5000头以上，年出栏规模1万头左右，系规模以上养殖场。该养殖场位于河南黄河湿地国家级自然保护区以及洛阳市吉利区地下水井群饮用水水源保护地二级保护区内，未依法制作环境影响评价报告，未办理环保审批手续，也未依法配置相关污染防治设施；养殖废水一部分经两个水泥沉淀池简单沉淀后经二道河流入黄河，另一部分废水直接排入无防渗措施的渗坑，养殖粪便未采取无害化处理露天堆放于围墙外无任何防渗措施的渗坑，具有污染黄河湿地生态环境、威胁广大人民群众饮用水水源安全的重大风险。
河南省企业社会责任促进中心向洛阳中院提起环境民事公益诉讼，请求判决被告H合作社、关某某、M林场依法承担排除危害、消除污染、恢复环境原状、赔偿损失等民事责任。洛阳中院及河南高院先后判决H合作社立即停止实施排放污水、粪便等侵权行为，拆除其养殖场所和设施，消除其养殖行为造成的危险性或支付相应的代履行费用等；由生态环境主管部门对被告履行环境修复义务的成果进行验收，监督判决执行情况。判决生效后，H合作社对存栏生猪进行处理，对养殖场占用土地内的设施予以拆除，及时清除养殖污染物及垃圾，黄河湿地生态环境得到有效修复，群众饮用水安全得到有效保障。
三、刑事法律风险
畜禽规模养殖也可能触犯刑法，较常见的罪名是非法占用农用地罪和污染环境罪。
（一）非法占用农用地罪
非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成农业用地大量毁坏的行为。《刑法》第三百四十二条规定，犯非法占用农用地罪处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。我国刑法规定了非法占用农用地罪，就是为了夯实粮食安全根基，牢牢守住耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。
未经政府主管部门批准，非法占用农地用于畜禽养殖，容易构成此罪。如在广州谢某某非法占用农用罪一案中[5]，广州中院查明被告人谢某某承租原广州市某林业工作站养猪场，承租期间违反林地管理法律法规，在涉案林地内陆续扩建养猪场并在林地地面铺设水泥进行地面硬化，共违法占用林地面积13.45亩，林业种植条件被严重毁坏。2021年12月17日，广州中院认定谢某某构成非法占用农用地罪，判处拘役五个月十五天，并处罚金人民币五千元。
（二）污染环境罪
污染环境罪是指违反防治环境污染的法律规定，造成环境污染，后果严重，依照法律应受到刑事处罚的行为。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》第四十条将刑法第三百三十八条规定的污染环境罪的最高刑期由七年以下有期徒刑改为七年以上有期徒刑。
实践中，将畜禽养殖废弃物外排、致使饮用水水源取水中断，容易构成污染环境罪。如在湖南某养殖有限公司污染环境罪一案中[6]，法院查明自2021年2月中旬起，该公司擅自将未作任何处理的猪粪水用水泵抽至猪舍北侧2#土坑内存放，因土坑未作防渗处理，其中污染物渗漏至地下水，并随地下水径流扩散至地下水井，并随地下水径流迁移扩散至地下水及地表水体，造成严重污染。该公司及相关责任人被法院判决犯污染环境罪。
结语：
畜禽规模养殖是现代畜牧业发展的重要方向。从事畜禽规模养殖，只有了解其法律风险并知道如何采取措施防范，这样才能实现畜牧业可持续发展。
备注：
2022年9月23日，笔者应邀到温氏股份讲座《畜禽养殖业常见环境法律风险与防范》，本文根据该讲座内容整理并增补了相关案例。
参考文献：
[1]畜禽规模养殖的界定，根据2023年8月30日农业农村部发布的《关于<畜禽养殖场规模标准和备案管理办法（试行）（征求意见稿）>公开征求意见的通知》，主要几种畜禽规模养殖场的设计规模包括：生猪：年出栏≥500头蛋鸡、蛋鸭：存栏量≥2000只肉鸡、肉鸭：年出栏量≥1万只鹅：年出栏量≥5000只奶牛：存栏量≥100头肉牛：年出栏≥50头
[2]案例来源：北大法宝，案号：(2020)青行终104号，网址：http://www.pkulaw.com
[3]案例来源：威科先行，案号：（2023）内08民终1377号，网址：http://law.wkinfo.com.cn
[4]案例来源：湿地保护公益诉讼典型案例，最高检官网，网址：http://www.spp.gov.cn
[5]案例来源：威科先行，案号：（2021）粤01刑终1534号，网址：http://law.wkinfo.com.cn
[6]案例来源：威科先行，案号：（2021）湘1102刑初255号, 网址：http://law.wkinfo.com.cn
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